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公職◆行政法(包含行政程序法等)題庫

【非選題】根據韋伯(Max Weber)的看法,官僚組織有那些特徵?面對民主國家官僚機構角色迅速成長,對於官僚機構是否能受到有效控制,肯定說與否定說看法不一,試分別說明雙方之立論。

#535
公職◆行政法(包含行政程序法等)- 公職◆行政法(包含行政程序法等)問達人
編輯私有筆記
1F
anita879120000 小二上 (2014/09/03 21:38):

一、官僚制度之特點

Weber在《經濟與社會》(Economy and Society)一書中認為,一個建構完整的合法─理性的官僚制度會特別凸顯六項特點:

 

()依法行政的原則:行政人員原則上有固定與正式的職權範圍,通常它們由法規,即法律或行政規章加以規定,此又可分三點說明:官僚體制的日常活動,皆以固定的方式分配,作為公務上的責任;執行這些職責所需的權威,乃以穩定的方式(in a stable way)配置,至於相關的強制性手段(coercive means),無論是物質的、宗教的或其他方式,皆受制於法令規定;和對於這些職務的持續實行,以及與此有關之權利的行使,均有條理的規定。

()層級節制的原則(the principles of office hierarchy):權威的層級層次,表示上、下級間完整的命令系統,上級因以監督下級,而下級以之對上級負責,權力得以集中貫徹,整個層級系統呈現一金字塔型,金字塔的結構既有利於權力的集中,也利於任務的分工,就命令由上而下的貫徹執行而言,是最有效的結構。

()現代公務的管理係基於書面的文件(written documents)而來:不論文件的形式係以原始或草稿的方式加以保留,這些公文的處理與執行,是辦公室人員份內的主要工作,而且這些個別文件資料經執行與存檔後,就形成了檔案文獻。在私人企業中,這些「檔案文獻」即為慣稱的「文書作業」。

()公務管理,至少是所有專業化的公務管理(此為現代公務運用之特徵)通常預設著完整和專業的訓練,而且這將為現代政府官員和企業主管與職員應該逐漸具備的條件。

()充分發展的公務機關,履行公務行為需具備完整的運作能力。這是行政機關和私人組織長程發展的結果,若不如此,則政府的事業就變成次要的活動了。

()公務處理必須依循普遍的法則,除了它們或多或少具有穩定性與涵蓋性外,並且能被學習。擁有這些規則的知識,代表行政人員學習一種特別的技能,它涉及了法律體系,更包括了行政與企業的管理。

 

 

 

二、官僚制度之實施

Weber所建構的合法─理性官僚制度的實施,在結構和程序上分別呈現以下特徵:

 

()在結構方面強調

1.專業化的權限、職位和任務:此即工作的分工和權威的分立。

2.層級節制的權威:藉以達成協調專業化的活動與整合不同的管轄權限,尤其是最理性的官僚設計,組織的領導應由單一個的個人權威為之。

3.永業化的結構(career structure):藉由永業化的結構讓組織的成員得以在不同的專業與層級間流動,甚至其異動或陞遷是植基於功績或年資。

4.持久性的官僚結構:不論成員的來去,官僚結構應維持不變,俾使社會倚賴其運作,避免社會的混亂。

5.官僚制度是個大型的組織:任何社會組織在規模上都無法和其相提並論。

()在程序方面的特徵

1.對事不對人或去人性化(dehumanizing):將個人「不理性的」情緒因素從個人的績效和組織的整體中加以祛除。

2.形式主義(formalistic):因為官僚制度並不倚賴個人而是倚賴職位,因此有關結構和運作的種種都應形諸文字的呈現。

3.規則拘束:官僚的運作強調依正式的規則而進行,因此,規則不但須書寫清楚而且能被學習。

4.高度的紀律化:官僚制度的規則和權威結構不但拘束了個別官僚的行為,並對那些逾越者和不服從者加以處罰。

三、官僚制度之評論

Weber的「合法─理性官僚制」是依理念類型所建構的,對之有如下三點評論:

 

()Weber放棄了從廣義的觀點來審視理性官僚體制,而從特定的、形式結構面的角度來界定理性官僚體制的意義,於是層級節制、依法行政、專業分工、功績制度(merit system)、終生事業等特徵被提出來,然後這些特徵被組合成內部彼此互不矛盾,而又合於西方理性化發展的概念。

()這種理性官僚體制的純粹形式在現實中是不存在的,現存任何官僚體制與此純粹官僚體制多少有些差距,透過理念類型所界定的理性官僚體制是一種典型而純粹的形式,它是中立的,沒有任何應然的色彩,這種純粹的形式用以和現實中各種現存的官僚制度作比較,以檢視現存官僚體制與典型形式的差別。

()理念類型的建構,不只是研究者的主觀意義詮釋,它同時也要具備經驗上的實質條件,因此Weber在定義官僚體制的理念類型時,絕非隨心所欲的虛構,而是有其歷史發展脈絡的考量。

 

四、官僚制度的反功能

()莫頓(R. K. Merton)認為在官僚組織內一味強調服從的標準化行為易導致目標錯置(displacement of goals),把人員硬生生地嵌入組織的機制之中,強迫服從會使人員的個性和活力趨於僵化,而且人員為了自身的安全也儘可能百依百順,而形成不問實質,只要「依法行政」、「依令執行」、「依例辦事」就好。

()法國的學者克羅奇爾(M. Crozier)認為,官僚制度是天生的無效率,而不是如Weber所說的有效率的行政工具。官僚制度誠然可以執行大型的工作計畫,但也去除了組識中的人性考量,過份的理性化使得制度的奉行者認為可以掌握,並可預測所有的突發因素;卻帶來了員工少有熱情參與並依賴高層決策的反功能。

()根據Hoy&Miskel分析,Weber官僚模型的正、反功能現象,可以大略以下表示之:

 

反功能

 

官僚制度特徵

 

正功能

枯燥乏味

分工

專業化

缺乏士氣

非人情取向

理性化

溝通阻塞

權威的層級節制

紀律性的服從與協調

僵化與目標錯置

法規與章程

連續與一致

成就與年資的衝突

永業取向

激勵

 

()當前著名組織學者邊尼斯(W. Bennis)的分析,官僚制度的實際世界之特徵:1.主管缺乏技術能力;2.武斷的和荒謬的規則;3.地下的(非正式的)組織破壞或取代正式組織;4.角色間的混淆和衝突;5..不是以理性或法律基礎來對待部屬,而是以不人性或殘暴方式為之(cited by Rosenbloom, 1998:148)。這些特徵均與Weber對理性官僚制度之描述相去甚遠。非但如此,Weber的官僚制度,更充斥著層級權威與專業知識的對抗,欠缺文化差異的考量,高估官僚行為的理性層次,和只重法規不究結果等弊端,這對有意改革官僚制度的革新作為而言,是不可等閒視之的。