2013/03/28 
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公共論壇
持續被分化的教保服務人員
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郭明旭 全國教保產業工會理事
責任主編：陳韋綸
去年（2012）12月下旬的一個週末午後，將近20位高雄市的公幼教保員拜訪全國教保產業工會，在兩個小時的會談過程，老師們輪流提出一些目前在國小附幼現場所面臨的問題，例如，國小附幼教師可以調動，公幼教保員為何不可調動？為何我們與教師做的工作是相同的，薪資待遇福利卻差別很大？她們有寒暑假，而我們公立教保員卻沒有？我們與教師都是在同一個工作現場，教師為何有權直接指使我應該要做什麼工作？我們教保人員應該不是這些公幼老師的助教吧？她們一個月的薪資比我多很多，為何還常要我代墊經費？教師為何有權力考核教保員？學校的人事主任說，我是雇用人員，所以不屬於他管轄的範圍，那我是屬於誰管轄，他也說不知道…
聽著來訪老師們述說著自己這半年來在公立幼兒園
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[1]單獨面對教育現場各種不合理／不合宜制度的憤怒，與在各自學校爭取權益的奮戰經驗，我心裡確實有種無奈的感受，這份無奈來自於面對教育部針對幼托整合政策並未有一個全盤性的執行規劃，而導至於一千多名公托教保員進駐公立幼兒園後，非但未能如預期發揮擴大收托人數與課後延托的效能，反而因為制度設計的不良，階級化且分化了在幼兒園的教保服務人員。
所謂公立教保員是：教育部為了因應幼托整合，公立幼兒園未來將增加收托人數或往下收托2至4歲的幼兒，而急於2012年7月1日全國縣市地方政府統一招考一千多名的「契約進用人員」；之所以稱為契約進用人員，是因為這些公立教保員與原本在公立幼兒園服務的幼教老師所任用方式不同，她們不是佔員額的正式老師，而是依勞動基準法相關規定，簽訂不定期契約進用的教保人員。
所以，公立教保員的相關勞動權益，例如，工作時間、休息、請假、工資的議定、加班費的計算等等，都依據勞基法的規定，而在薪資基準、福利、考核則根據幼兒教育及照顧法第25條第5項規定所訂定之《公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇辦法》。
然而，公立幼兒園的正式教師，並不適用《勞基法》，依據《幼照法》第25條之規定，其考核、聘任、解聘、停聘或不續聘、遷調、介聘、待遇、退休、撫卹、保險、福利及救濟事項，準用公立國民小學教師之規定。
如此，就形成了同一個幼兒園的兩個教保服務人員，都是經過正式公開考試的方式，可能都具有教師資格
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[2]，但她們福利待遇卻有很大的差別，然而這些差別並不是因為其專業經驗的深淺和專業責任的輕重所呈現的不同，而是因為彼此進用方式的不同所形成福利待遇的差異。
例如，在薪資上，因通過教師甄試的正式老師起薪就比契約進用的公立教保員多了將近9千元，且做越久差越多；換句話說，即使教保員年年考核都是甲等，從第1級升到第15級，薪水到頂是48,155元，與正式資深老師接近8萬元的薪水，差距將近4萬元。除此之外，在福利上，老師享有寒暑假，教保員卻無，老師可以申請遷調，教保員卻不可…等等。
依據《幼照法》，當前公立幼兒園應該往下收托2至4歲幼兒，然而實際上實施了一年來，教育部並未依照幼托整合的規劃。各地公立幼兒園的校長和現職的專任教師並沒有作好擴班、課後延托或往下收托的準備，甚至有許多小學根本對於教育部幼托整合政策是抗拒的，不願意配合，所以大部分的公立幼兒園並未擴班，也未課後留園，寒暑假亦未收托，因此，大多數公立教保員入園的專業性角色、工作內容，似乎是曖昧不清，流於去分攤公立幼兒園教師不想做的工作。
由於教育部對公立幼兒園的定位不明，導致公立教保員「公不公」、「教不教」之尷尬身分。此外，因教育部對保育工作的專業性一向輕忽，以致對教保員之專業角色定位不清楚，造成兩類教保服務人員在同一個教育現場，不僅無法同心合作，協同互助，甚而階級化、分化了場域工作，對於教保品質的影響可想而知。導至有課後照顧及寒暑假課程的公立幼兒園，其責任皆由教保員承擔，形成福利較差而責任更重的窘境。
過去公幼與私幼、私托的教保服務人員，一直以來在資格和勞動權益上都處一種相當不對等的狀態，「三高（高工時、高流動率、高要求）」與「三低（低薪、低福利、低社會位階）」是普遍私幼、私托教保服務人員的勞動處境，而公幼和公托因正式編制員額有限的問題，造成同一公立園所中的教保服務人員來自於不同的進用方式，而形成不同的福利待遇。
這些原本就存在已久的師資體制問題，有歷史的因素、有社會環境的因素、有教育培育制度裡政策走向的因素，是需要被全面性處理，而不是只就單面來解決。只可惜，從去年幼托整合實施至今，教育部根本不願意去面對、解決，教育與保育兩體制合併時，背後真正複雜的結構問題，整併過往分流、複雜的師培和師資制度，反倒亂槍打鳥
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[3]，持續把師資問題複雜化、階層化，加大同一園所中教保服務人員同工不同酬的不合理現象 
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[4]。如此混亂、缺乏公平合理的師資制度，難以建制一個教保合一的照顧體制。
根本解決的方法，除了主管機關應放棄本位主義外，更要徹底做結構性的改革，從整合幼教／幼保雙軌的培育制度做起。使幼教系、幼保系合而為一，當教育學程的制度及課程內容真正獨立於兩種科系之外，教師或教保服務人員才能適得其所，不被分化。
【註釋】  
[1] 公立托兒所與公立幼稚園，若於2012年12月31日有通過教育部審核改制成功者，都稱為公立幼兒園，本文所提到的公立幼兒園指的是後者，也就是改制前的國小附設幼稚園。
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[2]一般人都誤以為只有在國小附幼任教的正式老師才具有教師證，所以會認為教師比教保員高一層，但事實上不然，其實許多在私立幼稚園和公私立托兒所的教保員都具有教師證，所以相信大多考上公立托兒所的教保員也都具幼教師證，只是，教師證只有在考上正式編制的公立幼稚園教師才會發揮效用，也就是待遇福利水漲船高，這也是為什麼每年有很多教保人員參加教師甄試的原因。
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[3]教育部在「公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇辦法」、「非營利幼兒園實施辦法草案」、「友善教保服務計畫」中，將教保服務人員的薪資標準往上提升，但因整體幼教環境自由市場化，公私比例懸殊太大，再者，當教育部提升教保服務人員薪資結構時，並未考量到地方政府，以及承辦非營利機構的財政狀況，也未提共足夠的資金，此舉非但無法真正改善整體教保服務人員的勞動條件，反因部分地方政府和非營利機構由於財力不足，不願再持續擴大辦理或承辦，而造成教保人服務員失業的窘境。
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[4]例如，幼托整合後，教育部對於導師費與教保費的補助，在私立幼兒園具有教師證，且被核備為教師資格者，補助導師費2000元，而不具有教師證的教保員則領取教保費900元<請參見『教育部及內政部補助公私立幼托園所(幼兒園)導師費差額及教保費要點』>。在尚未通過的『教保人員服務條例草案』，就設定於此條例實施後第十一年開始，幼兒園園長資格就只能是具幼教師資格者，教保員的資格即被取消；且要求在此條例實施後五年內，教保員須取得教師證照，才能任教於大班。這些法令規定都一昧以教師證為標準，不斷地弱化教保員的專業地位，階層化教保服務人員的資格，衍生教保現場之階級問題。
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