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遼朝統治中原之時，為了治理漢人，採用了不同於契丹族固有制度的中國制度來處理漢人事務，為「南面官」制度。至於「北面官」制度，是用來治理契丹等游牧民族。例如有關軍政與民政的最高機構為樞密院，分為北樞密院與南樞密院，各管胡漢。刑罰方面，栔丹人由夷離畢院管轄;漢人則由大理寺與刑部掌理。

這種雙軌統治機構，就是所謂「二元政治」。從匈奴人居中原建國開始，胡族為了統治便利，多用「番漢不同治」的策略。