主題:政成成長五因素

~精修(一)  : 「政府成長論」:「行政國」之出現，已是不爭的事實，然而「國家角色」之「演變」，即「警察國家」→「行政國」→「福利國」之過程中，「政府成長」乃是一個多層致因且是相當複雜之巨象。在「理論上」，可以歸納為下列「五種因素」來解釋 : ( 吳定等 :《行政學 (二)》: 1996 : 292 ~ 300 ) 一、「價值轉變」之「影響」: (一)「18世紀」以來隨著「絕對主權」與「國家主權」之「歷史發展」-「國家」乃成為一個「獨立」，「本質存在」的「理念」。 (二)「西方社會」在「18世紀」、「19世紀」對「政府」的「價值理念」是認為「政府」是為了「維持基本公共生活」所「不得不有」的「惡」，換言之，「政府」是個「有限政府」。 (三) 自從「後工業社會」( post-industrial society ) 或「資訊社會」( informational Society ) 出現之後，「社會」對「政府」的「價值理念」已跳脫「傳統觀念」 雖仍持續「政治」的「民主」與「制衡」，但「國家權力」不再是「必要之惡」，而是「積極美德」。 (四) 由於以上「觀念漸變」，「政府」是「公共事務最佳管理者」的「當代發展」，甚至招致「政府」是否「太過龐大」、「需要減縮」的「質疑爭辯」。而「行政學」 及「財政學」之所以稱「現代國家」為「行政國」 ( Administrative State ) 、「稅賦國」( Tax State )，就是在此「觀念」下產生的。 (五) 時至現代，民眾在歷史傳承上「完全」無「有限政府」之「概念」，甚至要求「大有為政府」之「存在」。此即「黎民望賢政」之「政府觀念」仍然「存在」所致。   二、「社會發展」之「影響」: (一)「社會發展」導致 :1.「人口增多」；2.「教育普及」與「教育水準」的「提升」，均使有關「一般民眾」的「治安」、「消防」、「民政」等，以及有關「特定民眾」的「青少年教育」、「老人安養」等「公共財貨」及「公共服務」的「政府產出」，均會「相對擴增」。 (二)「都會城市」的「發展」，常產生許多「公共設施」、「犯罪升高」、「族群衝突」等問題，此一大堆之「公共事務」均依賴「政府」來「解決」。 (三) 若面臨「動亂」或 碰到「戰爭時期」，此時唯有「依賴政府解決困境」。「民眾」在「戰爭」、「經濟恐慌」等「社會動亂危難時期」，對「政府稅賦」的「忍受程度」會「增強」， 一旦「危機結束」，由於「社會」已經「習慣新的稅賦支出」，政府「不會降低支出」至「原先」的「水準」，而是「利用新增稅收」去「挹注新興施政計畫」，所 以「民眾」的「忍稅能力」每經「一回合」的「社會危機」，就「逐級往上移位」。此一「現象」學者皮考克 ( Peacock ) 和魏斯曼 ( Wiseman ) 兩位學者，將之稱為一種「稅賦擴增」的「移位效果」(Displacement Effect ) 理論。   三、「經濟混同」之「影響」 : (一)「古典經濟學者」早認為「社會」有「一雙看不見的手」在「運作」之看法。 (二)「凱因斯主義」( Keynesianism ) 之興起，主張「經濟蕭條萎縮」時，「政府」應「增加公共支出」。 (三)「華格納法則」( Wagner`s Law ) 之提出，即德國學者華格納 ( Wagner ) 早在1877年就提出「產業工業化」過程，會以「三種途徑」導致「政府成長」: 1.「經濟富裕」增加「政府稅收」，連帶地「促進政府增加支出」。 2.「國民人口增加」、「都市密集化」、「老人小孩依賴人口增加」等「發展」，急速「增強」了「社會互動」的「廣度」與「深度」，「私部門市場機能」不再能「有效解決公共問題」，而造成了「政府」介入「社會活動」使成為「必然後果」，「政府支出」勢必「大幅成長」。 3.「政府成長」是為「回應工商業界擴張投資」的「需求」，「國家」必須提供「產業必要資金」以因應「技術升級」、「經濟規模」、「對外競爭」等超出「私部門供應能力」的「大量資本需求」。 四、「政治過程」的「影響」: 每一「民主政府」之「基本精神」及「作為」，均會造成「各方」的「參與」及「競爭」，因此亦必會造成「政府」之「成長」。 (一)  大致來說，「政府施政計畫」的「最大正當性基礎」乃來自「民意」及「需求」 : 從 「人性」上來說，「民眾」較易於「要求政府增加支出」，並「提供更多」的「公共財貨」及「服務」，於是就形成所謂「由儉入奢易，由奢返儉難」之「普樂現 象」( Pogo Phenomenon - 詼諧稱法可稱為「大家樂」 )，因而要「減少公共產出」的「要求」將「難上加難」。 (二)「利益團體之自由主義」( Interest-Group Uberalism ) 之產生 : 「利 益團體」在「政治上」常扮演「輸送帶」之「角色」，故「利益團體」經常向「各有關政府機關遊說施壓」，其對「公共問題」的「注意」及「規劃方案」的「活 動」，常居「舉足輕重」的「地位」。這對「個人」及「團體」而言，可能符合「較少成本較多利益」的「理性計算」，但對「整體社會」則是「無益」，除成為 「大眾悲劇」( tragedy of the commons ) 外，同時「助長政府支出化整為零」地「分散式擴張」。因為這種「少數人」的「利益」都由「多數人」來「承擔」，因此政治學者羅偉 ( Lowi ) 就將此種「現象」稱為「利益團體的自由主義」。 (三)「政黨亂開支票」: 「選舉前」政黨為求「勝利」經常頻放「利多消息」-「亂開政見支票」結果造成「又要馬兒 ( 政府 ) 好，卻又要馬兒不吃草」之「現象」，為「政府」帶來「財務危機」。 (四)「政府」之「規模漲縮」常會受「政黨意識」所左右 : 例如 :「左派」主張「擴張」；而「右派」則是主張「縮減」。 五、「科層習性」之「影響」: 韋柏 ( Weber ) 所提出之「科層體制」，本無褒貶之意，但若干「組織」之「特性」，卻助長了「政府支出易漲難縮」之「後果」。 (一)「包默病症」( Banmol`s Disease ) 之「助長」: 即 「政府機關」提供之「公共產出」大多是「服務性質」，其「技術」亦較「私人部門落後」，故「生產力」一般「較低」，但「公務人力」之「薪給增加」之「幅 度」並「不低」於「私人企業」 ( 如 90年度，政府財政困難，又碰到不景氣，可是公務員仍加薪 3% ) 因此促使「公共產出」之「相對價格不斷上升」，亦造成「政府支出」的「大量增加」。此一「先天缺失」因係經濟學者包默 ( Banmol ) 於1967年「率先提出」，後人遂以其「姓」稱之為「包默病症」( Banmol`s Disease ) ，此一「公務人力特性」中文稱為「包默病症」，或取其義譯，姑且稱為「勞魔惡疾」。 (二)「政府預算」的「隱蔽現象」: 「政府機關獨佔施政計畫」及「預算編列」的「相關資訊」，常見機關「過分保密資訊」及「掩飾支出詳情」，「外界」難予「理解」並且也難以「作重大改變」，「超編預算」、「浮報計畫」以備各機關「討價協商」以及「立法機關漫天刪減預算過程」的「常態行為」。 (三)「政府」愈「龐大」，則愈難以「重組」或「革新」: 由於「政府計劃」之「延續特性」，往往使「計劃不斷推出」，「原計劃未能輕易動搖」，但「後計劃隨之而..