主題:「民主行政」與「民主政治」之「關係模式」

~精修 (一) : 一、當代公共行政學者瓦爾多 ( Waldo ) 曾指出：「行政與政治的關係是公共行政最為核心的問題。」行政與政治兩者的關係可說是支撐民主社會的兩股力量，對於「民主行政」與「民主政治」關係的討論，可以從學者對「行政」與「政治」的「關係模式」之「闡釋」作理解。 (一) 「民主行政」與「民主政治」之「關係模式」: 依學者史跋勒 ( Svara ) 之見解，其將「民主行政」與「民主政治」的「關係」歸納為四大模式： 1.「政策行政二分模式」 ( policy-administration dichotomy model )： 此模式為「傳統主流理論」，源於威爾遜 ( Wilson )、古德諾 ( Goodnow ) 等人「價值事實二分說」及雷佛特 ( Redford )「高架民主論」之理論強化。此論點主張「民主社會」中，「政治人物制定政策」；而「行政人員執行政策」。 → 「民主政治」( 即指「政治人物」專門負責「政策制定」) 與「民主行政」( 即指「行政人員」則專門負責「政策執行」) 的「關係」是「涇渭分明」。 ＊惟 : 忽略「行政人員」的「能力」。 2.「政策混合模式」 ( mixture in policy model )： 此模式源於「政治學行為革命」所產生的「政治概念重新界定」，亦即「政治」是「社會價值」作「權威性」的「分配過程」。此論點主張「民主社會」中，在「政策制定」範圍「政治」與「行政」二者「角色混合」；但在「行政執行」方面則是「完全屬於行政人員」的「領域」。 → 易言之，「民主行政作用」的範圍「兼有民主政治影響政策制定的層面」(即指「政治人物」與「行政人員」混合 )，但「民主政治無法干涉民主行政對政策之執行」( 即指「行政人員」居「優勢階段」)。 ＊惟 : 過度誇大「行政人員」的「政策影響力」。 3.「行政混合模式」 ( mixture in administration model )： 此模式源於對「政策混合模式」反向邏輯作推論，主張「政治可影響行政」之「人事」、「審核」等等，「控制行政」之「科層體制」。 → 亦即「二者關係」為「民主政治」( 強調「議會」或「行政首長」對「行政控制影響深入」) 主導「民主行政」( 抑制「科層組織權力擴大」所導致的「惡化」) 的模式。 ＊惟 : 「社會監督範圍」無法「明確」。 4.「政策夥伴模式」 ( co-equals in policy model )： 此模式由「新公共行政」學者提倡 - 認為「行政人員」是「公共利益」的「捍衛者」：以「政策混合模式」為「基礎」加入了「行政人員規範面」的「探討」。 → 易言之，政策制定由民主行政與民主政治共同作用 ( 即「政策」是「政治人物」與「行政人員」共同責任 [ 但「行政」仍「占優勢」] )，政策之執行雖以民主行政優勢主控 ( 「行政人員」主控增加「規範性」、「倫理」，以強化其職責 )，但民主政治亦能參與，民主行政與民主政治間形成夥伴關係。 ＊惟 : 「規範指南」破壞「民主理論」及「依法治理」，藐視「政治人物」的「正式權威」。 (二) 「民主行政」與「民主政治」現代關係的「建構」: 承上，史跋勒 ( Svara ) 歸結創見之「政治、行政分立二元模式理論」（Dichotymy-Duality Model），可作為「當代」對「民主行政」與「民主政治」關聯詮釋探討的代表性說明。此理論主張「政府」具有「任務」、「政策」、「行政」與「管理」四功能，以達成「公共政策決策」面及「公共政策執行」面的「目標」： 1.「任務」： 指「機關組織」在「最廣泛層面」上「應作不應作」的「決定」，如：「預算編製」、「中央」與「地方」之「財政劃分」。 ＊在「任務」功能中「政治人物」扮演「絕對」的「主導角色」。 2.「政策」： 指「中層政策」的「決定」，如：「預算支應」、「分配服務層次」。 ＊在「政策」功能中「政治人物」與「行政人員」各在其職，「分工合作」，可說二者是形成「夥伴關係」。 3.「行政」： 指「達成政策目標」所需做的「具體決定」、「辦法規章」、「程序步驟」等，如：「預算施行細則」、「服務辦法」等。 ＊在「行政」功能中「行政人員」居於「主控優勢地位」；「政治人物參與較少」。 4.「管理」： 指「支援政策」及「行政功能」的「行動」，如：「人力物力」的「調配」、「資訊」的「控制」與「使用」等。 ＊在「管理」功能中「行政人員」扮演「絕對」的「主導角色」。 二、 從以上「政治人物」與「行政人員」在上述四功..