主題:行政學的歷史沿革

~精修 (一) : 「公共行政研究典範」的「演進」: 一、「政治」與「行政」→「分立」時期 ( 1887年 ~ 1947年 ) : (一)「行政」的「研究」與「效率運動」的「影響」: 1.「公共行政」一向「附屬」於「政治學」領域中，直到「1887 年」才由威爾遜 ( Wilson ) 發表《行政的研究》，呼籲「公共行政」應「獨立」成為「一門學科」，而在許多「行政改革者」的「推波助瀾」下，「行政」才「逐漸走上」與「政治分立」的「道路」。 2. 古德諾 ( Goodnow ) 在「1900 年」所著的《政治與行政》( Politics and Administration ) 一書中認為 : (1)「政治」所「處理」者為「政策」或「國家意志」的「表示」； (2) 而「行政」所「處理」者為「此些政策」的「執行工作」。 ※ 換言之，「行政」應「著重」研究「政府行政系統」如何「經濟有效」的「運作」。 3.「美國」自「19 世紀末以後」，國勢「日強」，經濟成長「加速」，公共支出「增加」，但「公共服務」的「數量」及「品質」不佳，公務員「聲譽不良」、財政結構「不健全」，於是「有志之士」發起「效率運動」: (1) 要求從事「行政改革」； (2)「澄清吏治」； (3)「提高」其「行政效率」。 4.「當時」所「盛行」的「行政價值」是「效率」( efficiency ) 與「經濟」( economy )，於是「公共行政」成為「政治學」的「分支學科」。 5. 此種情況「發展」到「1920 年代」，其「公共行政」才在「社會科學」中有其「一定」的「地位」，學者普遍認為，「政治」不應侵犯「行政」，意即 ，「公共行政本身」可以成為「價值中立」( value - free ) 的「學科」。 (二)「科學管理運動」的「影響」: 1.「公共行政研究」深受「20 世紀初期」的「科學管理運動」( Scientific management movement ) 的「影響」。 2.「科學管理運動」主要是由「三大分支理論」所「構成」: (1)「科學管理學派」: Ⅰ. 泰勒 ( Taylor )； Ⅱ. 甘特 ( Gantt ) Ⅲ. 基爾布勒斯 ( Gilbreth ) (2)「行政管理學派」: Ⅰ. 費堯 ( Fayol )； Ⅱ. 古立克 ( Gulick ) Ⅲ. 尤偉克 ( Urwick )； Ⅳ. 穆尼 ( Mooney )； Ⅴ.  雷利 ( Railey )。 (3)「理想型科層體制」( ideal type of bureaucracy ) : 以韋伯 ( Weber ) 為「代表」。 3.「科學管理運動」的「主要目的」在 : (1) 透過「時間與動作研究」( time and motion  study ) ，要求「工作人員」以「科學方法」代替「摸索法」( rule of thumb ) 或「嘗試錯誤法」( trial and error )； (2) 並建構「最佳組織型態」，使組織「有效運作」，提高「工作效率」。 4.「工商企業界」之「科學管理運動」，正符合「行政界」追求「效率」、「經濟」、「良善管理」的「需求」，於是「科學管理」的「理論」、「原則」及「方法」，遂成為「公共行政研究」的「立論基礎」。 (三)「追求行政原則」的「原則」: 1. 由於受到「科學管理運動」的「影響」，當時許多「公共行政學者」認為，如果在「工商企業界」-「管理」可以成為「一種科學」，為什麼在「行政界」不可以呢 ? 因為「二者」都一樣是要盡可能「有效」的「完成任務」。 2. 因此，「科學管理」的「概念」及「原則」，在當時「行政學教科書」及「期刊文章」中「隨處可見」，例如 : (1) 懷特 ( White ) 的《公共行政研究導論》( Introduction to the Study of Public Administration，1926 )； (2) 魏勞畢 ( Willoughby ) 的《公共行政的原則》( Principles of Public Administration，1927 )； ※ 上述「二者」均「強調」尋求「可普遍適用」之「行政原則」的「重要性」。 (3) 此外，古立克 ( Gulick ) 與尤偉克 ( Urwick ) 在「1937 年」所編著的《行政科學論文集》( Papers on the Science of Administration ) 一書中，提出了「POSDCORB」【「Planning」，「Organizing」，「Staffing」，「Directing」， 「Coordinating」，「Reporting」，「Budgeting」】一字代表「行政主管」的「七項職能」【 即「計畫」、「組織」、「用人」、「指揮」、「協調」、「報告」、「預算」】，並且「尋求」各種「組織」與「管理原則」來「完成」這些「職能」。 3. 總而言之，「20 世紀初葉」的「效率運動」及「科學管理運動」主宰了「1947 年」以前「美國公共行政」的「發展方向」，它們對「公共行政」逐漸成為「一門研究」的「學科」，具有「相當大」的「貢獻」。 二、「政治」與「行政」→「復合」時期 ( 1947年 ~ 1970年 ) : (一)「行政原則」的「追尋」受到「質疑」: 「1947 年後」，許多「行政學者」紛紛「質疑」其「行政原則」的「普遍適用性」，其中以賽蒙 ( Simon ) 為最 : 賽蒙 ( Simon ) 認為所謂「行政原則」只不過是一堆「諺語」( Proverb ) 而已，根本不是「放諸四海皆準」的「原則」。因為幾乎「每一項」所謂的「原則」，均有一項「對立原則」( counter principle ) 之「存在」。瓦爾多 ( Waldo ) 進一步指出，不只是「行政原則」的「有效性」有問題，「科學管理」的「基本價值」也有問題，因為它「忽視」了「人類」的「價值觀」。此外，道爾 ( Dhal ) 也對「行政原則」的「有效性」表示「懷疑」。 (二)「政治與行政分立論」被「否定」: 自「1930 年代」美國總統羅斯福 ( Roosevelt ) 推動「新政」( New Deal )， 使「政府職能」大為「擴張」:「權責加重」後，「政治與行政分立論」便普遍受到「懷疑」。但是在「第二次世界大戰」後，「政治與行政分立論」才受到學者「猛烈」的「撻伐」。 (三)「政治學者」反對「行政分立」: 「政治學者」從「1930 年代」起就「開始」有抗拒「公共行政」獨立成為「一門學科」的「傾向」。到了「1950 年代」更是如此，例如 : 馬丁 ( Martin ) 在「1952 年」呼籲 :「政治學」必須「繼續」統治「公共行政」。 三、「公共行政尋求獨立」時期 ( 1970年以後 ) : 「1970 年後」的「公共行政研究新典範」的「發展」，受到了幾項「重要衝力」的「影響」。 (一)「新公共行政」的「提倡」: 1.「第一次」的「明諾布魯克會議」( Minnowbrook Conference Ⅰ) 的「召開」應「歸功」於瓦爾多 ( Waldo ) : (1) 瓦爾多 ( Waldo ) 資助「33 位年輕」的「公共行政學者」於「1968 年」在「雪城大學」( Syracuse University ) 的「明諾布魯克會議中心」( Minnowbrook Conference Center ) 舉辦一場「討論」當時「公共行政」之「重大議題」及「發展方向」的「學術研討會」，會後並由馬里尼 ( Marini ) 將「論文」彙編出版《邁向新公共行政 : 明諾布魯克的觀點》( Toward a New Public Administration : The Minnowbrook Perspecrive ) 一書。 (2) 因為該書所「提出」的「許多論點」，迥異於「傳統公共行政」的「看法」，故「自稱」為「新公共行政」的「觀點」，並認為他們所「揭櫫」的「觀點」可以做為「公共行政研究」的「新典範」。 2.「新公共行政」的「主要觀點」可大致「歸納」如下 : (1) 主張趨向「相關」( relavant ) 的「公共行政研究」。 (2) 主張「後邏輯實證論」( post - positivism ) 。 (3) 主張「行政理論」與「實務」應回應「動盪不安」的「環境變化」。 (4) 主張建構「新的組織型態」。 (5) 主張「發展」以「服務對象」為「ˋ重心」的「組織」。 (二)「民營化浪潮」席捲「全球」: 1.「民營化」( privatization ) 主要「起源」於「1979 年 5 月」英國首相「柴契爾夫人」執政時 :「致力」於「減少政府」對「一般經濟活動」的「干預」，積極進行「公營事業」之「民營化」，俾「活絡市場機能」。其中「最著名」的「例子」是「英國航空公司」的「民營化」。它的「基本假定」是「民營企業」的「經營績效」，通常較「公營事業」的「經營績效」為「高」。 2.「全球性」的「民營化運動」興起於「1980 年代初期」。 (三)「黑堡宣言」的「提出」: 「黑堡宣言」( Blackburg Manifesto ) 被學者稱為「新制度論背景」的「新公共行政」或「明諾布魯克」的「觀點」:「黑堡宣言」的「主要提出者」是美國「維吉尼亞理工學院暨州立大學」( Virginia Politechnic Institute and State University ) -「公共行政及政策中心」( Center for Public Administration and Policy ) 教授萬斯萊 ( Wamsley )。萬斯萊 ( Wamsley ) 與另外..