主題:行政的研究--許倒然

郭俊課本是精簡版第二節 重要學說：行政學要獨立茁壯一、〈行政的研究〉發表經過二、〈行政的研究〉主要論述〈行政的研究〉全文甚長，威爾遜演講的主要內容及重大論述如下：（一）第1節（Ⅰ）行政研究有二個主要目的，乃是要發現：第一，政府可以適當而成功地做哪些事情？【註：按指政府能做哪些事，即政府職權範圍的大小議題】；第二，政府如何能以最大的效率和最小的成本來做好這些適當的事情？從事這項研究，我們必須注意三個主題：（1）明瞭歷史背景；（2）確定研究主題；（3）決定研究方法。行政學始於大約2千2百年前誕生的政治學【註：按為西元前3世紀】，它是歷史悠久之政治學研究領域的最新最近發展成果，它是19世紀的產物，甚至可以說是我們自己這一世代的產物。行政學為何姍姍來遲？為什麼要一直等到當今忙碌的19世紀末，才要求我們注意它的存在和重要？行政是政府最明顯的一部分，是政府的實際運作情形，也是民眾最可看見的政府一面，因此當然與政府本身一樣地久遠。可是一直到現在，還沒有人有系統地將行政當作政府學的一支來進行研究，我們所讀過有關政治學者所思維、所爭論、所主張的，不外乎就是政府的憲法、國家的本質、主權的要義、人民與君主的權利等等，也就是只研究誰應當制定法律？應當制定什麼樣的法律……等問題。至於另一個問題：法律如何才能開明、公平、迅速地被執行【註：按為行政的部分】？常被認為是實務面枝節問題（practical detail）而撇開不談。但是今天情形完全不同，雖然對憲政原則的爭辯尚未結束，但已經不比行政問題來得更迫切更實際了，因為政府功能日漸擴增及複雜，因而使得行憲比制憲愈來愈困難（It is getting to be harder to run a constitution than to frame one），故對行政學的研究必須特別注意。行政學是從那裡發跡萌芽？當然不在大西洋此岸的美國，而是來自大西洋彼岸的法國和德國。對美國而言，行政學是外國科學（a foreign science），非以英文撰述，也很少提及美國原則。我們必須指明今日美國行政的缺失弊病必須借重德法二國經驗與制度予以補救，但必須先將它們美國化（Americanize），而且不只是形式上及用語上的美國化，在思想、原則及目標上也要加以美國化。為何學習德法二國，因為美國和英國一樣，政治歷史是立法監督史，是立法與政治批評的進步史，不是政府機關進步史（行政發展史），所以美國要學習德法二國的行政制度、組織及技術。（二）第2節（Ⅱ）行政是一門事業，它不同於政治的忙亂和爭鬥，也不涉及憲法研究的立場論辯。行政是政治生活的一部分，宛如會計記帳是社會生活的一部分，亦如機器是工廠產品製成的一部分而已。但同時又不盡然，行政不是有關技術細節的枯燥層次，而是在重大原則指導下，直接與政治智慧的永恒名言和政治進步的永恒真理緊扣在一起的一門事業。行政是在政治的適當範圍之外，行政問題不是政治問題，雖然政治設定了行政的工作，但政治不應操縱行政的運作。依照德國學者Biuntschli的說法，行政與政治是不同的，政治是國家較大及較普遍的活動，是政治人物的活動領域，行政是國家較個別及較細微的活動，是技術官員的活動領域。目前這種行政與政治的區別已經太清楚，以致不需要進一步的討論。另外尚有一項區別必須弄清楚，那就是憲法問題和行政問題的區別。誠如德國歷史及政治學者尼布爾（Barthod Georg Niebuhr, 1776~1831）說得好：「自由依靠行政的保護遠多於憲法的保護」，自由等憲法所揭櫫的人民權利確實不能沒有憲法所定的原則而存活著，但是經由政府的不自由運作，行政所能給予人民的只是一張可憐的虛偽自由清單而已！憲法與行政必須區分清楚，以免概念混淆和誤解。行政是法律較詳細、系統性的執行，每一項法律的特定應用就是一項行政活動，例如：稅賦徵收、罪犯受刑、郵件遞送、兵員徵召等均是明顯的行政活動。但是規範這些事項的法律是在行政範圍之外，也是在行政層次之上。簡要言之，政府行動的廣泛計畫不是行政，廣泛計畫的詳細執行才是行政的範圍。權力並不危險，除非它是一種不負責任的權力。權力如果分割予多人共享，將會變得模糊不清，以致不知責任的歸屬；如果集中在首長以及單位主管身上，那就容易監督和管理，從而引發一個較大的問題，那就是輿論與行政之間的適當關係。官員的信賴度（official trustworthiness）【註：按指優異表現】究竟要向誰展示？又由誰來加以獎賞？官員是要向大眾請求報償及升遷呢？還是只向上司提出要求？是否需要比照召集人民會商解決憲法原則問題的作法一樣，召集人民會商決定官員的獎懲問題？諸如此類的問題很清楚地根源於整個研究的基本問題，那就是：輿論在行政實務方面應該扮演什麼樣的角色？正確的答案是：輿論應該扮演權威性評論（authoritative critic）的角色。人民對政府機關日常運作以及運作方法選擇的直接監督，輿論當然變成一種低俗干擾，猶如精緻機器的粗魯操作；但是輿論對政策形成的確可以發揮很大力量，兼具安全與效益特色。輿論是政府的驅動力量，我們如要提升輿論品質，那也要把構成政府機器的公務員人力素質有效提升。我們可以舉出普魯士政治家斯坦因（Stein）對國家的影響貢獻為例，斯坦因是一位真正關懷民意的政治家，他把傲慢自大的、敷衍塞責的普魯士政府機關，轉化成為公正的政府，一個真正以民意為依歸的政府。關於美國文官制度，我們的理想是需要具有足夠修養及自我意識，工作精力充沛，並與民眾的想法密切結合的公務員。至於擔心公務員會否產生武斷的或階級性精神，在選舉制度及輿論的監督下，它不成為問題。換言之，輿論扮演權威性評論的角色，使行政運作符合民主期待。（三）第3節（Ⅲ）政府是那麼地接近我們，是那麼一件每天都很熟悉的事情，以致於我們很難看出它有任何研究的必要；猶如我們經常使用腳，以致不曾研究走路的藝術。如果政府研究這項工作需要做，我們也很難看出到底要研究什麼？如同我們並未研究政府管理的藝術，但是我們似乎都會管理。不過，如果是使用非學理性方法，將無法避免發生行政上的錯誤。我們美國人號稱民主人士，其實仍是相當粗陋的民主人士，民主的美國政府組織仍有許多未完成的工作，在工商貿易的今日時代，民主國家還須進一步準備好承載行政上的重責大任。宣稱可以移植外國制度的人是眼盲無知的，因為制度是長成的不能移植，但是為何不採用我們所需要而由外國設計的部分呢？如果自己與自己比較，是無法發現優缺，因為我們對自己制度的面貌及程序太習慣了，以致看不出它真正的意義。甚至英國制度也可能太像我們美國的制度，以致難以有利的參考採行。整體而言，最好能把我們自己的氣氛全部排除，好好仔細地研究法國和德國的制度。因為行政與政治的區別已經劃清了，它使得行政的研究可以安全地採用比較研究方法。對民主或君主國家的所有政府而言，好的行政只有一條共通原則，那就是政府必須建立一套兼具效率及效能的強而有力行政制度。我們不必害怕借鏡與學習外國的行政制度，也不必害怕我們可能盲目借用與本國（美國）共和原則相左的事物，只要對本國重要的政治信念及與他國的基本區別有所瞭解，我們就能安全有利地借用外國行政學。正如路見凶手磨刀霍霍，可以學其磨刀之技而不懷謀害之心；見君王善於吏治政績豐偉，則可學其吏治而不改共和理念；引進東方稻米，但不用筷子吃飯；德法公務員是臣僕，為君王服務，我們美國公務員是公僕，為人民服務。美國的政治一定是本國各種理論的試金石、奠基石，行政學根據的原則必須是以民主政治為主的原則，不只是公開論辯時如此，即使在內心也要如此。我們的任務是要提供聯邦政府及地方政府最好的運作模式，而我們的問題是：如何使各級政府能被好好治理，使政府官員的興趣不只在服務上司而已，還要服務整個社區及社會。理想的政府官員不僅為長官服務，更要為公共利益服務；在達成目標的方法選擇上，他應該擁有、而且確實是有自己的意志，俾以取捨判斷，他不是也不應當只是達成任務的一個被動工具。管理政府的方法【註：按指行政的研究或行政學】正如同自由民權般地到處星火燎原，從對本國與外國政府運作方式比較研究所獲得的各種行政革新建議，如與民主政治的公開和充沛活力配合實施，必能經得起民眾的嚴苛批評，而行政的研究終會證明在政治學研究領域之中，是最為崇高及最有成果的一門事業。三、《國會政府》概要內容威爾遜成長成熟於美國內戰戰後的數十年，在此一期間國會權力至高無比，但政治腐化也是盛行不已。學者之威爾遜認為應從憲政結構著手解決，他深受英國學者白芝浩（Walter Bagehot, 1826~1877）的影響，嚮往英式憲政原則及結構，心儀英國議會制度。威爾遜在1885年出版之《國會政府：美國政治研究》專書，常見美英二國國會比較，並直指美國制度的缺失，堅信憲法的制衡原則是美國政府治理能力低落的主因，因為選民無法判別政府失誤的責任究係總統還是國會。威爾遜對眾議院著墨甚深，論述篇幅最多，尤其是眾議院的委員會制度，威爾遜給予非常負面的評價，批評不餘遺力，認為數十多個委員會的運作是不民主而且暗藏腐化，委員會主席採行資深制，主席只要向其選區選民負責，設法連任成功就好，但權力之大卻能左右影響全國的法案及政策。經歷麥金利總統（McKinley）以及老羅斯福總統執政之後，威爾遜不再懷抱美國可以借鏡英式國會制度的想法，在其1908年最後一本學術著作《美國憲治政府》，改採總統權力新主張。等到大選勝利膺任總統職位，威爾遜希望總統兼為政黨領導人，指出政黨可依意識型態而非地域的原則予以改組消長，並留下八字箴言：「沒有領導者，就沒有原則；沒有原則，就沒有政黨」（No leaders, no principles; no principles, no parties）。第三節 學術貢獻與時空限制一、現代行政學的濫觴威爾遜發表〈行政的研究〉以來，迄今已130年，學者們對該文的精義迭有爭論，但基本共識就是促使行政的研究成為一門獨立的學科，例如比較行政學者黑第（Ferrel Heady, 1916!2006）就說該文公認為美國有系統研究政府事物的起點，自那時之後，行政學無論是政治學的一個研究範圍，或是它本身變成一個學術性學科而言，已經被確認為是一個具有特殊興趣的研究領域。另外，以典範發展聞名學界的享利教授（Nicholas L. Henry）稱該文提出的政治行政二分理論是行政學發展的第一個典範，而組織發展及行政管理指標性學者葛蘭畢耶斯基教授（Robert T. Golembiewski）則直指「行政的研究」就是現代行政研究的濫觴。雖然歐洲較美國早於重視行政學，「宮庭行政主義」（Kameralism、Cameralism）成為現代公共行政學的先驅。宮庭行政主義盛行於16世紀中葉至18世紀末葉的普魯士和奧地利，其目的在建立統一的國家和有效的行政制度，以及推行稅制與財政的改革，具體主張有三項：（l）建立完整有效的行政制度和方法；（2）培育優秀人才擔任公務；（3）加強國家及政府的權力，強調人民對國家的服務。德國學者馮斯坦（Lorenz von Stein, 1815~1890）被視為是歐洲公共行政學的創立者，享有「歐洲行政學之父」美譽。但是威爾遜對於公共行政學的影響比馮斯坦更大，公認為「行政學之父」，主要是因為威爾遜在1887年發表了〈行政的研究〉一篇文章，提出三個概念：「（l）政治與行政分離。（2）以企業的角度來考慮政府的問題。（3）訓練公務員，改進公共人力素質，以提高行政效能」，激起美國行政學的獨立茁壯，居世界牛耳重鎮，引領各國官學兩界的發展。故而就全球觀點言之，推崇威爾遜為現代行政學開山祖師，實足匹配。二、行政與政治的分立行政學界一提起「政治行政二分法」（politics-administration dichotomy），必定想到原始主張人威爾遜。威爾遜當時是以學術演講及學術期刊發表〈行政的研究〉一文，提到「行政學是歷史悠久之政治學研究領域的最近發展成果」、「行政研究是一門事業」、「行政是在政治的適當範圍之外，政治不應操縱行政的運作」、「行憲比制憲愈來愈困難」、「法律及計畫的執行才是行政」，想必他非常渴望行政學能脫離政治學，而自行茁壯成為一門獨立成熟的新興科學。與威爾遜同一世代的學者古德諾，1900年出版《政治與行政：政府的研究》（Politics and Administration: A Study in Government），將國家的功能分為政治與行政二種：政治是政策或國家意志的表現，行政是政策或國家意志的執行。為有效推行政務，行政必須排除政治控制及政黨分贓。古立克（Luther H. Gulick, 1892~1990）與尤偉克（Lyndall F. Urwick, 1891~1983）在1937年合編之傳統行政學理論代表作《行政科學論文集》（Papers on the Science of Administration），認為政治與行政是二種異質性功能，必須予以制度性分離，如予結合，行政結構一定會產生無效率。此一觀點，亦可由古立克為傳統行政學提出的「行政七項功能」（行政七字箴言）：POSDCORB（planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting），全係技術應用意涵，看出端倪。「行政政治二分理論」的出現及爾後成為傳統行政學的主流思想之一，是有其時代背景的意涵。誠如當代大師級學者瓦爾多（Dwight Waldo, 1913~2000）言道：「兩者分離的主張適巧符合19世紀末期、20世紀初期逐漸排斥價值探討的科學概念所需，亦符合朝向專精化的社會運動所需。【註：按指科學管理學派及行為主義運動】行政有了政治為其設定適當範圍及目標，並取走價值問題後，行政研究就可以夢想成為手段性科學，行政實務也可以成為致力於手段與目的配合的一門專業學問」。凱登（Gerald E. Caiden）說得好：「非政治的行政學終會被創造出來，俾以保障民眾免受政治分贓的弊害，並助於行政學科學層次的提升。雖然政治行政二分法的影響力或吸引力已日益減失，但至今仍有許多學者分享源於威爾遜文章的四項論證基礎：1.政府是由政治與行政兩個不同的過程所構成。2.行政可以成為獨立於政治以外的一門科學。3.行政的科學研究可以找出類似於物理學的普遍原則。4應用行政原則可以增進政府管理的效率與經濟。三、〈行政的研究〉一文的真實影響力〈行政的研究〉一文雖被認為是現代行政學古典精品之一，是使行政研究成為一門學科演進過程中一篇劃時代意義的文獻，但發表後的近五十年期間，在美國學界卻大出意料地非常沉寂。根據現今資深輩行政學者從I890年到1925年間，美國沒有一位政治學者或行政學者在其論著的附註或索引中提到〈行政的研究〉，反倒是經常徵引威爾遜在1885年出版的《國會政府》一書。上述沉寂情況，一直要到懷特（Leonard D. White, 1891~1958）1926年出版行政學教科書《行政學研究導論》（Introduction to the Study of Public Administration）時才提出討論，但與懷特此書同一世代列為美國第二次世界大戰前四本行政學教科書的其他三位學者－－魏勞畢（William F. Willoughby, 1867~1960, 1927年出書）、費富納（John M. FPhiffiner, 1935年出書）、華克（Harvey Walker , 1937年出書），仍然未曾引註〈行政的研究〉。而范萊坡則指出他自己1938年就讀芝加哥大學政治學研究所時，同學們雖知道有這篇文章，但老師從不指定閱讀，至於范萊坡本人要到1940年代末期初為人師授課公共行政時，才首次閱讀。米瓦德（Robert D. Miewald）也有同感地指出，〈行政的研究〉並未產生立即性影響，要待後世學者重新發現它的存在，並宣稱是行政學的起始文獻，才開始發揮作用。由上可知，威爾遜及其〈行政的研究〉文章在第二次大戰前甚少為美國行政學界同行學者重視，正如瓦爾多1948年所說：「這篇文章縱有受到注意，多年來似乎未產生影響力！」但是當行政研究自我覺醒要成為一門獨立學科，學者挖空心思於理論建構時，威爾遜〈行政的研究〉突然被發現已經對行政的發展作了深入的討論。不管後代學者評價如何，〈行政的研究〉從此得到應有的地位，而瓦爾多1980年在其退休代表作《行政事業：總結論述》（The Enterprise of Administration: A Summary View）則改稱譽為：「行政發展史上最重要的一篇文獻，也是開啟後代爭辯泉源的曠世作品」。四、行政學說與改革宜參酌他國長處而本土化問題19世紀下半葉，美國公共服務在量和質方面，均落後於歐洲德、法、英主要國家，緣於1829至1883年半個多世紀的政治恩惠制時期，政黨分贓政府公職名器、財政結構不良、公務員聲譽不佳，於是行政改革、澄清吏治、嚴懲貪污、提高行政效率的聲浪日益增高。威爾遜是當時美國社會「進步改革運動」（Progressive Reform Movement）的健將，也是「全國文官改革聯盟」（National Civil Service Reform League）的主要成員。威爾遜極力主張採取歷史及比較研究法，將美國的行政制度與歐洲的行政制度加以比較，從而擷取德國制和法國制的優點，並將它們美國化，以便在美國建立一個政治中立、專業效能的理想行政型態。不同的國家之間，由於彼此的文化、社會、經濟、政治等國情因素的差異，相同的理論或制度在實際運作之後，往往在兩地產生不同的結果，故而「制度是長成的，不是移植的」說法應生而起，並為長遠不破之理則。任何一種理論、制度、原則、技術，甚至觀念的不同時空移轉，應當特別謹慎，以免「畫虎不成反類犬」。威爾遜在此一「美國化」（本土化）議題的見解相當先進和正確，他所說的「只要對本國重要的政治信念及與他國的基本區別有所瞭解，我們就能安全有利地借用外國行政學。正如路見凶手磨刀霍霍，可以學其磨刀之技而不懷謀害之心；見君王善於吏治政績豐偉，則可學其吏治而不改共和理念；引進東方稻米，但不用筷子吃飯。」正是這個意思，真是高瞻遠矚！我國行政學的教學與研究，主要係以美國的理論為範本，雖說現代行政學起源於美國，而我國行政學尚未走出自己的道路，學習模仿美國相關理論與技術，並無可厚非，可是終非長治久安之策，一直附和跟隨必定得不償失。我國行政學要在國內落地生根，確實需要施予外來的肥料，但其根苗必須長自本土，威爾遜主張吸取他國長處並本國化以從事行政改革的論點，對我國學術研究暨實務作為，具有極大的意義。五、政治行政連續體的真相第二次世界大戰之後，美國學界開始抨擊遠自威爾遜而傳襲演變的政治行政二分說法。學者們基於曾在政府機關任職的經驗，批判分立學說不論在行政的規範面或是描述面都是不妥當的學說。對民選首長及政務官、行政人員、學者三方面來說，因為二分法的根深蒂固，造成行政學理論與實務的莫大缺失，形成「三輸局面」：（l）民選首長及政務官獲得很好的藉口，將來自政治系統的譴責轉嫁歸諸於行政人員的執行不力；（2）行政人員則不想承認或不願強調他們的政策影響力，以免招致行政政治不分的指控；（3）學者們則以此一範圍既非可以觀察，又不容易量化處理之理由，規避探討政治與行政兩者關係的意義。政簡刑輕的時代，政治行政分立的古典精義：「政治頭腦的政務首長得到持守中立的行政人員的意見提供，前者制定政策，後者執行政策」，尚符政府實際運作。當政府的功能愈加龐大複雜時，限於政務首長的能力、時間、專業知識等因素，愈來愈多的政策制定會移出「政治部門」，改向轉入「行政部門」。現代政府的行政人員在事實上已不再是政策外圍者，必定或多或少參與政策的制定，故而行政人員不以忠誠態度服從政務官的抱負與命令，是一種錯誤行為，也是不道德行為，但是行政人員服從政務官於法不合或不道德的命令，不也是一種不道德行為嗎？「政治行政二分法」（分立學說）時至今日在行政實務上已經站不穩當，另在學術上，重視價值及倫理的後行為主義（post-behavioralism）、新公共行政（New Public Administration）、黑堡宣言（Blacksburg Manifesto），已經明確指出在研究處理重大的社會和政府問題時不涉及價值及倫理的不當性。凱登（Gerald E. Caiden）所說的「非政治的行政學」已經結束，政治行政二分的傳統思想已經失去主流地位。六、重視行政學研究的完整性問題從「政治學」獨立出來的「行政學」，至今發展已130年，理論建構和實務改進之「官學兩界」當有可觀成就。惟隨著時代環境的快..