主題:政府再造


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一九七九年,乃至一九八○年代期間,柴契爾政府所面對的環境極為嚴峻,不僅國內發生嚴重的停滯性通貨膨脹問題,歐陸國家強勁的經濟力量,也使得英國在歐洲的地位有陷入被邊緣化的危機;而在此同時,英國政府既有的統治機制卻無力克服公共支出失控和行政效率低落的困境。柴契爾政府被迫必須面對採取激進式變革(radical change)或政權被輪替的選擇。當然,由後來歷史的發展來看,柴契爾以其強韌的意志力,選擇採行新右派的理念進行長達十餘年的政府改革,試圖藉由縮小政府規模、控制公共支出,以及轉換政府治理結構,以俾利於改善國家的經濟體質。 英國行政學者Christopher Pollitt將柴契爾政府十餘年來的改革歷程,概分為下列三個階段(Pollitt, 1996: 81-84):第一階段,大幅刪減公共支出。這個階段約從一九七九年到一九八二年。柴契爾政府的改革行動大體上受到經濟議題的牽動甚鉅,為了達到總體經濟迅速復甦的政策,遂採取大幅刪減公共支出的猛藥。柴契爾甫上任即宣佈五年內裁減文官總數的14%,其後又進一步宣佈加碼精簡文官總數的6%;再者,文官部遭裁撤後,一些主要部會,特別是有關住宅、環境、產業和能源方面的政策方案,為了緊縮公共支出而被迫終止;最後,為了擴大成果,中央政府甚至進一步控制地方政府的支出。然而,上述這些做法很快就出現了問題,不僅有來自文官體系的反彈,人民對於許多公共服務項目的縮水也感到不滿。柴契爾政府因此又迅速地將強調經濟的改革行動調整為以提昇效率為主的改革,並允諾人民在沒有減少公共服務的情況下撙節政府的公共支出。 第二階段,改善財務管理和推動民營化。這個階段約從一九八二年到一九八○年代後期。儘管保守黨政府一再強調推動「3Es」改革,即經濟(economy)、效率(efficiency)及效能(effectiveness),但大部分的改革措施都只是重視前二者,唯有一九八二年五月開始推動的「財務管理方案」(Financial Managementinitiative, FMI)才是將重點置於效能上。FMI不僅是財政預算制度的改革,其所強調的成本概念、具體可測量的指標建構、績效管理、分權預算及採行實際結果的課責方式,對於英國政府的管理文化也產生巨大的變革。除此,為了超越傳統的管制性審計,推動講求效率和預算支出效益的績效審計制度,於一九八二年成立審計委員會,一九八三年設立審計局。在第二階段期間,柴契爾政府也積極推動國有事業的民營化,這項改革措施被認為是一九八○年代保守黨政府的政治代表作。這些被民營化的機構包括:英國航太事業(1981)、英國電信事業(1984)、英國瓦斯事業(1986)、英國航站局(1987)、水供應及污水處理(1989)、英格蘭及威爾斯地區的電力事業(1993)及英國鐵路事業(1996)。這些事業機構的總資本額超過市值的一百兆英鎊;從一九七九年到一九九○年總計有八十萬名原國有事業的員工轉入民間機構工作;而國有事業的產值也從一九七九年佔GDP的11%,到一九九○年降為僅佔GDP的5.5%。 第三階段,建構市場化與最小規模的國家。一九八七年英國大選,柴契爾所領導的保守黨再度擊敗工黨而取得執政權【13】13,她除了趁勢賡續推動第二階段的民營化政策外,更激進地進行政府組織結構的變革。論者認為這一階段的改革幅度更甚於前一階段,保守黨政府更大規模地採取「市場式機制」(market-type mechanism, MTM)的改革模式,引進市場自由競爭機制,強化組織在管理和服務提供上的分權化,以及強調顧客導向和持續改善公共服務的品質。其中最大的轉變,是將政府機關原先的層級節制關係,改變成一種以契約或準契約的關係。在這個階段中,一九八八年所提出的「續階計畫」(Next Step..

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