主題:韋伯Weber的科層體制


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科層體制(bureaucracy)理論係由韋伯(Max Weber, 1864-1920)所創,主要在本於法理基礎,使用權威(authority),以追求組織的效率(efficiency)及合理性(rationality)。簡單地說,科層理論係以「權威」為其核心概念。韋伯認為權威有三種(李振濤,民76): 1.傳統權威(Traditional Authority) 此種權威是源自成員對舊傳統神聖的信仰(Belief in the sanctity of Age-old Traditions), 認為歷代相傳的社會秩序是神聖不可改變的,只能服從而不能違抗。依傳統權威領導的人被視為傳統的化身,因此成員對他的服從不只是服從傳統,而且也是服從代表傳統的他,可說是融合個人崇拜與傳統信仰於一爐。 2.超人權威(Charismatic Authority) 此種權威是源自領導人本身特殊人格對成員的吸引。此種人或者能力高超,或者人格高尚,或者風度翩翩。在追隨者的眼裏,他是位超人,是天縱英明而無所不能,他的一舉一動都具有無限的魅力,使人不得不追隨他。追隨者對他是個人崇拜。 3.法定權威(Legal Authority) 此種權威是源自成員對法律優越性的信仰。領導者具有某一法定職位,法令賦予他若干權力,因此權威是與職位結合而不是與個人結合。換言之,成員對於領導者的服從是服從他所據的職位與規範該職位的法令,而不是服從他個人。 韋伯仔細比較此三種權威的利弊得失之後,認為法定權威最理想,故即採用法定權威做為科層體制的基礎。他認為法定權威有如下好處(考用月刊社,民76): (1) 領導者因受法令的規範,不易流於專制。 (2) 職位繼承者有法規可循,不致造成人亡政息或奪權鬥爭的 現象。 (3) 在職者依規定行事,任何人在職均須受到同樣法令約束,故組織穩定而有持續性。 (4) 法規規定任職者應備的資格,凡合乎法定條件者方有任職機會,故不會造成繼承者無能的現象,而且組織也能在穩定中求發展。 (5) 在職者依法行事,按圖索驥可省時間與精力。 (6) 依法行事,具有標準化及公平化的理想。 (二)科層體制理論之特徵 1. 依法行事(Rules and Policies) 專職分工如前所述,韋伯認為法定權力為最佳之組織基礎,故依法行事自是科層體制的主要特徵之一。組織要制定詳細嚴密的法定規章,規定組織的結構型態,人員的權責與關係,以及處事的步驟等,一切依法行事,法規不變,則一切不能變。 2. 專業分工(Specialization and Division of Labor) 要將組織的工作分為若干部份,每一部份由具有專長的成員負責,因而人人有確定的職責,事事有明確的人員負責。專業分工的好處是可集思廣益,可依所需專長資格甄任人員,又可使成員集中注意力於範圍較小的工作,易於熟練專精,因而提高工作績效。 3. 層級節制(Hierarchy) 組織要作垂直的分化,分為若干層級,上層管理下層,每人只接受一位上司的命令,形成一種金字塔式的權力層級結構(Hierarchical Authority Structure)。在此結構裏,每一管理人員要為自己及下屬的決定與行動向上司負責,並對自己的下屬有指揮命令的權力。層級節制目的在協調分工,使成員步調一致。 4. 用人唯才(Expert Training) 組織任用人員應唯才是問,稚有受過專業訓練,且具有真才實學或學歷證書者,方能於通過組織甄試後獲得任用。成員的任用是上司派任,而非出於選擇,以期能向心於組織及上司,而不致受制於選民或服務對象。 5. 人員專任(Full-Time Employment) 人員既經組織任用之後,就應成為專任而非兼任人員,同時由組織而非由被服務對象(Clients)支薪,如此才能保障其對組織的忠心。此外,組織亦要建立升遷與退休制度,依成員的工作績效或年資而升遷,以鼓勵成員的努力及對組織的忠誠。 6. 支薪用人(Salaried Personnel) 成員既經任用之後,就應予以工作保障,非依法定程序不得任意加以解聘,如此方能使成員視組織為終身事業(Career),鞠躬盡瘁,死而後已。 7. 書面檔案(Written Records) 組織的所有行動、決定與法規等,均應加以詳細確實地記錄,並建立易於取閱的檔案制度,一則有記錄可循,不致如口說無憑引起爭執;二則能使組織行動前後一致,公正無偏;三則可使後人吸取前人的教訓,得「前事不忘,後事之師」之益處。 8. 管理權與所有權分開 管理權與所有權宜分開,如此,管理人員才能夠以客觀的態度行事,而組織也才能廣攬有才之士負責經營,不致形成管理部門由所有權者的家族親友把持的現象,組織也才會發展。 9. 不講人情(Impersonal Orientation) 組織人員要一切依法行事,本著「對事不對人」的態度,鐵面無私,不得參雜個人的喜怒愛惡,如此成員及組織的行動才會理性化。 (三)科層體制理論對現代教育組織的影響 我國現代的教育組織受科層體制理論的滿響甚大,茲舉下例實例略以說明(考用月刊出版社,民76): 1. 專業分工 教育機關均實施專業分工,譬如學校分為幼稚園、小學、中學、大專;各校內又分設教務、訓導、總務、人事等處室,各處室之下又分若干股,各有專門的職責;課程亦分為國文、數學、英文等科,每科由不同專業人員教授;行政機關亦分有教育部、局,以下又分若干司、科、課、股,分別辦理特定業務。 2. 層級節制 教育機關的組織亦呈現金字塔形的層級節制體系,其情形如下: 學校:校長→主任→教師→學生 教育部:部長→司→科 教育局:局→課→股 3. 依法行事無人情味化 教育機關無不依法行事,其組織、人員訓諫與任用、敘薪、考核等無一不有法規詳細規定。教育部人事處編印的「教育人事法規釋例」彙編即長達二一一○頁,就是一例。 4. 用人唯才 教育人員的任用均以專業化為原則,必須受過專業訓諫並合乎法定資格後方能被任用。政府公佈有「公立各級學校校長遴選辦法」、「各級學校教育人員遴選辦法」、「各級學校教師登記或檢定辦法」,即是一例。 5. 人員專任 教育人員均以專任為原則,譬如「職業學校法」第十一條及「中學法」第九條均規定教師由校長聘任,「應為專任」。教育人員亦都由政府或教育機關支薪,而非由直接取自學生或其他服務對象,政府亦定有升遷及退休等制度。 6. 保障任期 教育人員的工作均依法受到保障,憲法第一六五條即規定:「國定應保障教育工作者之生活。」其他教育法令亦均對教育人員的任期有保障之規定,譬如「各級學校教職員遴選辦法」第五十八條規定:「國民學校教職員應不隨校長之更迭而進退。各縣市政府對所屬國民學校教導主任及教員除自願請調者外,不得任意更動…」即是一例。 7. 書面檔案 教育機關無不建立書面檔案資料與制度,且都設有文書之類的人員負責之。 8. 管理權與所有權分開 教育機關均儘量遵守此原則,譬如「私立學校法」第五十一條規定:「董事長、董事之配偶及其直系血親不得擔任校長。」第三十一條規定:「董事長及董事不得兼任校(院)長或校內其他行政職務。」即為此原則之應用。 二、科層體制理論之評析 韋伯的科層體制組織基本上是一哲學的理想模式。韋伯在世時曾對其特徵與好處予以說明,但對於可能發生的副作用卻很少談及。許多教育學者經由學校組織的運作中,發現科層組織並非是完美而無缺點的(黃昆輝,民77)。 (一) 產生負面功能 1. 就「專職分工」而言: 在職位分類分層特徵上,固然可使員工適得其所,但在龐大的體系中,卻也產生倦怠感。就如同只是生產線上的一環,每日重覆同樣的動作,久而久之自然失去興趣。此在下級員工中最為嚴重。在學校中,一位使用同樣教材多年的教師,若不自我進修,就很難在教學中得到樂趣。職位分類固然可以產生專家,但也可能會形成惓怠感。 2. 就「權威階層」而言: 權威階層的嚴格劃分可使命令順利下達。部屬在一定法規之下,無條件遵照指示。此制度可避免許多不必要的爭辯,但也會造成溝通管道的阻塞。在許多情況下由於階層分化太過,下屬常不能也不願表達意見,以免受到不利的待遇。因之上級所聽到的只是報喜不報憂的消息。表面上一片太平,其實問題叢生,皆因於溝通管道不順暢之故。 3. 就「法規條例」而言: 法令責任的訂定對於組織行事的準則有所規範,使之不致淪為無政府狀態。但演變到後來,主事者將法令視為尚方寶劍,動則使用阻礙新政策新計畫的執行,尤有甚者,凡事須經多處關卡,每地皆須要蓋章,完全不知道變通而稍有彈性。此種將法令當作目的(Ends)而不是手段(Means)的情況,常造成公文旅行,沒有人願意負責的惡果。 4. 就「不講人情」而言: 理性關係建立的目的在避免人情作祟,主事者以秉公處理事情。可是過份理性則造成冷酷,使部屬雖不得不聽令,但卻造成低迷的工作情緒與組織氣候。在學校中一個校長若理性辦理一切事務,毫無不情味,則對某些問題的解決將產生後遺症。 5. 就「支薪用人」而言: 薪水工作使員工安心工作而無後慮。但若此制度僵化,則會造成年資比成就為更重要的加薪或升級因素。一些表現傑出,卻限於制度而不能晉升的年輕員工,可能會因此而降低工作動機,而每日敷衍了事。我國目前的公務員體制即有此弊病,薪水制度保障好好先生卻忽略了優秀之士。 (二) 忽視非正式組織 韋伯的科層體制忽視非正式團體(Informal Group)的存在,亦深受批評。事實上,任何組織內部經常可以發現非正式的交互作用存在。這些非正式的交往與官方的法規一樣,對個人的行為亦會產生強而有力的影響。組織生命的動力,不只來自組織的正式結構,而且亦源自非正式的層面。所以,要真正了解組織生鉻的動力,除了明白組織的正式運作外,尚需認識法規、團體的形成,及核准的體系等同樣具有非官方性質。這些非官方的規則、團體、規範、及非正式的領導者,乃是從組織成員彼此交互作用中自然孕育出現的。這種交互作用建立了一種持久而非正式的社會結構與文化,足以影響組織成員的行為。 非正式組織乃是協助達成組織目標的重要工具,因為非正式組織可為正式結構提供一種迂迴的管道。正式組織的運作係依法規條例與有關既定程而進行,當然比較硬性,甚至過於死板,對於各種不同性質事務的處理,很難完全避免因難或挫折。此種情況之下,透過非正式的結構,較可調和轉圓,俾可解決。例如,官方的溝通係循權威的系統而進行,層級多而關卡也不少,須用較長的時間。必要時官方的溝通管道迂迴至非正式的耳語或交談,可能較易增進了解,從而有效解決問題。又如,在正式會議上不便明說的事情,通常可籍由私底下的談話表達,較不致造成因擾。再如,正式會議上要討論原本即是意見紛歧的問題,有經驗的行政人員會明智利用開會前適當時間先行非正式的協調,使得意見易臻一致。凡此等均說明非正式的結構有助於正式組織的運作。 又依據Chester I. Barnard的看法,非正式組織對於正式組織具有三種主要作用,有助於正式組織的運作(黃昆輝,民77): 第一、 正式組織可增進正式組織中的溝通效能。在正式組織中,透過正式溝通的管道,層級多,易生障礙,且頗費時,有時在正式場合上亦有不便之處。運用非正式結構化的管道,往往較可克服這些困難,效果較大。 第二、 非正式組織可協助維護正式組織的強制性。透過非正式結構化的活動,可以增進組織成員服務的意願,並且可以規範維持正式組織客觀權威的穩定性。因為非正式方式的激勵、接觸、說豆較可集中成員的意志並激發其責任感。 第三、 非正式組織可維護組織成員個人人格的統整要自重感,以及獨立的決擇。非正式結構化的活動較可使組織成員的行為自然坦白,誠墾表達其心理需求,並發揮其獨立思想的能力。成員容易感受到尊重,而肯定其個人的尊嚴與價值的存在。 從以上分析看來,非正式組織存在於任何組織之中,它並不是行政主管機關應予以消除或壓制的敵人。相反地,它是增進正式組織效能的有用工具。不過,從合理性與正式性的純技術標準而言,如果行政人員忽視了非正式組織的反理性方面,也可以說是非理性的。總而言之,行政的實務,可籍助正式與非正式兩種組織的兼顧並用,而得以加強。 (三) 具有雙軌性質 韋伯的理想型式另外受到批評的,乃是某些科層原理彼此之間的自相矛盾與衝突。依照韋伯的論點,其理想型式的各種特性邏輯上互為一致,且交互影響,以提高組織效能至最大的限度。稚就理論與實徵的分析,得知組織功能運作的情況卻不盡然,其各種特性彼此之間並不十分統整與契合。 韋伯認為:科層體制的行政基本上係以「知識」施行控制。不過,另一方面,他卻強調紀律的內容互不相矛盾且相當合理化,行動者受過方法的訓諫執行指令不致偏差,同時亦能堅定方向,集中心力,貫徹命令。由此看來,韋伯確曾指出紀律及專門知識的重要性。但科層體制的行政主要是基於專門知能,或是基於對指令的紀律順從?除非我們假定基於專門知能的權威與基於階層職責的權威兩者不相牴觸否則衝突和矛盾就會種因於這兩種權威..

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