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主題:羅聖朋公共組織三途徑


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  當行政機關履行準司法的功能時,其大多採取何種組織形式? (A) 經理制 (B) 首長制 (C) 委員會 (D) 任務編組   ~解析 :   羅聖朋 ( Rosenbloom ) 將「公共組織」分為「三種途徑」進行「分析」:   一、「公共組織」的「管理」途徑:   (一)「管理途徑」在於「強調」對「組織」進行「理性」的「設計」,以及兼具「效率」與「效能」的「組合」,以便「成功」地「達成」其「組織目標」。   (二) 亦即「現代化組織」與「傳統組織」之「最大不同點」,在於對「理性」的「執著」。   (三) 在「管理途徑」下的「課題」,包括: 1.「組織設計」,即 : (1)「組織」的「分化」; (2)「組織」的「整合」。 2. 可分為以下數種「管理 ( 方式 )」: (1)「作業管理」【其「最常」以「流程圖」來「呈現」】; (2)「目標管理」; (3)「全面品質管理」; (4)「績效管理」。 3.「組織發展」與「組織文化」。   二、「公共組織」的「政治」途徑:   (一) 依據羅聖朋 ( Rosenbloom ) 的「分析」,認為來自「三個基本前提」:   1. 它假定「公共組織」不同於「私人組織」;換言之,「公共組織理論」若只在「追求一般」的「管理」是「有限制的」。學者艾波比 ( Appleby ) 在《大民主》一書中,認為「政府」的「職能」與「態度」至少有「三個互補」的「面向」,與「所有其他」的「制度」和「活動」有所「區別」: (1)「範圍」、「影響」、和「考量」的「廣度」; (2)「公共」的「責任」; (3)「政治」的「性格」。   2.「管理途徑」的「組織理論」考量「行政」的「層級權威」【純就「管理面向」】,而「政治途徑」則強調「政治權力」的「發展」、「維繫」和「定位」。亦即在「政治途徑」的「框架」下,「權力」是「行政機關」的「核心事實」。   3.「政治途徑」的「公共組織」重視「代表性」的「觀念」: 「代表性官僚」認為在「人事行政」的諸「措施」中應「反映社會母體結構」的「組成」,而「不應」執著「功績成就」的「原則」【中立才能】,僅由「社會」上「有錢有勢」的「上層階級」來「統御整個文官體系」。   (二)「政治途徑」的「組織結構設計」強調以下「特徵」:   1.「多元主義」: 「政府機關」或「公共組織」的「設計」應是「多元」而「異常」,反應「不同」的「團體需求」。   2.「自主性」: 伴隨「多元主義」的「設計」是「反映社會」上「不同」的「利益」,在「政府行政」中,「各個組織」應有其「自主」的「職能」與「權力」,方「不致」受到「高層權力」的「驅使」,而「阻礙政策利益」的「有效表達」。   3. 與「國會」的「聯繫」: 「各個組織」為求「生存」與「發展」,獲得「國會」的「政治支持」是「必要」的「條件」,如果得不到「國會」的「青睞」,其「行政機關」的「生存」和「擬定」的「政策」有時就會面臨「極大」的「挑戰」。   4.「分權」: 「分權」的「意義」有二 : (1) 就「組織」而言,「分權」就是「管理者」將「權力」分享給「較低階層」的「雇員」; (2) 就「一般大眾」而言,「分權」經常是以「有效」的「大眾參與」來加以「合理化的」,以使「民眾」得以「參與決策」之中。   (三) 總之,「公共組織」的「政治途徑」,乃致力於「表達」、「回應」與「課責」的「主要標準」和「價值」;它與「傳統管理途徑」強調「經濟」、「效率」與「效能」的「價值」是有所「區別」的。     三、「公共組織」的「法律」途徑 :   (一) 依據羅聖朋 ( Rosenbloom ) 的「看法」,其「法律途徑」主要「著眼點」,在於: 1. 建立「公平」的「裁決」與「化解衝突爭議」的「結構」; 2. 透過「抗辯」的「程序」以「確保對立」的「雙方」有一「公平」的「論域」; 3.「化解衝突」的「過程中」,可運用 : (1)「協商」; (2)「調解」; (3)「仲裁」; (4)「另類」的「爭議化解」。   (二)「法律途徑」的「行政組織」之「特徵」為:   1.「獨立性」: 「行政組織」履行「裁決功能」,應具有「獨立地位」,不受「其他政府單位」的「干預」。   2.「委員會」的「形式」: 當「行政機關」履行「準司法功能」時,其「大多」採取「委員會」的「組織形式」【意即 : 其「組織設計」的「形式」大都是「委員會」,而非「首長制」】。   3.「隔離片面」的「接觸」和「影響」: 「嚴格禁止」其「行政決策者」對「某一」團體「單獨」或「片面」的「接觸」。   4.「獨立聽證」的「行政法官」: (1)「聽證」的「檢察官」或「行政法官」應享有「獨立」的「地位」來「主導不同問題」的「行政公聽」; (2) 再者,「行政法官」享有「豁免」於「機關」的「績效評鑑」,甚至他們應在「不同機關」間「輪調」,以「避免過度」支持某一「單位」的「政策觀點」。 (3) 此外,「片面」的「接觸」也被「禁止」之列,尤其是「機關首長」應「禁止」和「行政法官」討論「有關裁決」的「事件」,同樣地,「機關中」若有人從事「起訴」和「調查功能」,亦須「禁止」其與「行政法官」來「接觸」,除非它是屬於「公聽」的「一部分」。   5.「裁決」的「人事配套」: (1)「行政機關」的「裁決活動」會採行「類似審判」的「程序」,所以除了上述的「獨立聽證法官」外,還須有「若干配套措施」,如「調查」和「起訴」等「職位」; (2) 此外,「起訴人員」在「處理相關」的「陳情案件」時,亦有賴「研究人員」、「簡報人員」和「分析人員」等的「協助」。   6.「另類」的「爭議化解」: (1) 是種比「傳統性裁決」更具「彈性」的「衝突處理制度」,其中「兩部法律」與此有關,包括《協商規則訂定法》和《行政爭議化解法》。 (2) 在《協商規則訂定法》中,允許「行政機關」基於「協商」的「共識基礎」發展所「研議」的「規則」,其「目的」在於「助益規則」的「訂定」,以及「降低挑戰機關規則」的「興訟」。 (3) 此外,「行政機關」甚至可以使用「調整」或「其他」的「促進方式」為之,並「培養專業人才」,以促進「另類」的「爭議化解」能在「契約」或「其他法律衝突」中被「廣泛應用」。   (三) 總之,「公共組織」的「法律途徑」強調 : 1.「強力的」而非「層級性」; 2. 講究「程序」的「公平」與「規則」而非「效率」; 3. 重視「個人權利」而非「團體」的「表達」; 4. 甚至在「另類爭議」的「化解」中,在乎「權威」的「分享」和「回應」。  

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