在代議民主政治中,立法機關是代表人民、反映民意決定利益分配的主要機制,是溝通政府與人民的主要橋樑。從歷史的角色觀察,十九世紀以前,立法機關的代表原則是階級利益,故法國曾有三級會議代表貴族、教士與平民的階級利益,英國有權力相近的貴族院與平民院分別代表貴族與平民的利益,美國有參院與眾院分別代表各州與全民的利益。在實際運作中,美國國會議員尚有代表選區選民或利益團體利益的作用。十九世紀以後,主要的代表原則為全民,立法者的權力源自人民信託或委任,整個國會代表全民。美國參議員於1913年由州議會選舉改為由選民直接選出,亦顯示代表全民的原則抬頭。至於立法者該如何扮演代表的角色?有不同的代表理論,信託說或代理說(Trustees or Agent Theory)者認為,立法者受選民之信託,為選民之代理,代理人有權為被代理人之利益作最佳的抉擇,猶如父母為子女之代理人,具有自由裁量權,除了定期改選,不受選民太多控制。問題是俏若立法者不按民意,違背人民利益行使職權,還能算是人民的代表嗎?故另有委任說或代表選(Mandate or Representative Theory),持此理論的學者認為,立法者民選產生,應如鏡子反映選民之意見,不應以個人主觀意見為決定基礎。問題是民意難明,且若立法者祇是鏡子,透過民意調查或電腦連線統計即可,實則我們仍希望立法者提供專業能力、獨立思考,使真理愈辯愈明,作最佳的抉擇。因而有混合說(Mixed Theory),立法者應發揮智,視議題而定,有時扮演代理人,有時扮演代表人,有時尚應扮演政黨的代表(Representative of Party),因立法者由政黨提名及助選而黨選,在黨紀嚴格,且選民的政黨認同度強的國家,如英國,立法者往往要站在黨的立場,貫徹黨的決策,以免遭黨紀處分或失去下次被提名機會。
四、正當性(合法性legitimacy)
前已言及,立法機關成員由選舉產生,具有代表人民的性質。因而經國會通過的政策法案或議案,無異表示得到人民的同意。由於有國會以人民的名義為政府背書,故政府的決策、立法、施政乃具有正當性或合法性。彌爾(John Stuart Mill)曾指出,國會允許各種意見與利益有表達的機會,縱使自己的意見被否決,亦會因為意見表達權受到尊重,而感到滿意,進而擱置自己的主觀意志,認為自己應該以更崇高的理性,代表全國多數的民意。故國會有調和不同意見,形成共識,消除街頭抗爭,使政府決策具有正當性或合法性之功能。
綜合所述,立法機關主要有四種功能:立法、監督、代表、正當性,除此之外,尚有諸於政治甄補與訓練(Political recruitment and training)、政治社會化(Political Socialization)、司法、宣導,以及教育等功能,限於篇幅,在此不贅。由此觀之,我國立法院功能之完善仍需進行相關制度化的設計,同時亦需參酌我國實際的運作情況以為配合。使政府政策合法化,法律具有正當性,不僅是民主國家國會的功能,更極權或獨裁國家國會的主要或唯一功能。例如史大林極權統治的蘇聯亦有蘇維埃會議扮演代表人民,使政策合法化的象徵性功能。