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政府預算之編列，應先就原有計畫及預算予以全盤檢討，與擬議之新興計畫同置於平等基礎上，確切排列優先順序。此種預算制度之精神屬於下列何者？

(A) 績效預算

(B) 設計計畫預算

(C) 零基預算

(D) 複式預算

 

~解析 :

 

一、「傳統」預算制度 = 「單式」預算制度 =「項目」預算 = 「項目控制」預算制度 = 「項目列舉」預算制度 = 「費用」預算制度 ( CBS ) :

(一) 「創始」於「英國」(「最早」有「預算」)。

(二) 「1930 以前」所用之「預算制度」。

(三) 以「投入」為「取向」。

(四)「預算編製原則 ( 特色 )」:

「量出為入」；「收支平衡」。

(五)「CBS」之「目的」→「控制」(「項目預算」是根據「支出項目」加以「歸類」...

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政府預算之編列，應先就原有計畫及預算予以全盤檢討，與擬議之新興計畫同置於平等基礎上，確切排列優先順序。此種預算制度之精神屬於下列何者？

(A) 績效預算

(B) 設計計畫預算

(C) 零基預算

(D) 複式預算

 

~解析 :

 

一、「傳統」預算制度 = 「單式」預算制度 =「項目」預算 = 「項目控制」預算制度 = 「項目列舉」預算制度 = 「費用」預算制度 ( CBS ) :

(一) 「創始」於「英國」(「最早」有「預算」)。

(二) 「1930 以前」所用之「預算制度」。

(三) 以「投入」為「取向」。

(四)「預算編製原則 ( 特色 )」:

「量出為入」；「收支平衡」。

(五)「CBS」之「目的」→「控制」(「項目預算」是根據「支出項目」加以「歸類」的「制度」，唯對「各個項目」何以須要某一「支出水準」之「資訊」付之闕如，因此它僅具「控制」的「功能」)。

※ 簡言之，「項目 ( line-item ) 預算制度」主要的「編製目的」是 :「控制支出」。

(六)「1年」為期 → 「預算流向」的「編列」：採「由下而上」方式進行。

※「漸進性決策」是指根據「過去決策」的「經驗」及「基礎」上作「小幅度修正」，成為「新的決策」。而「項目預算」便是「最適合漸進主義」的「預算制度」。因為它「只需參考過去」的「數據資料」，在「各機關」的「常態支出項目」上做「金額」的「增刪微調」。

 

二、「複式」預算制度 :

(一)「1930 年」→「經濟大恐慌」(  由於「福利國家觀念」的「興起」: ＊「1927 年」丹麥「施行」；＊「1930 年」瑞典「實施成效最好」)。

(二)「1936 年」→「經濟財政理論」發展。

(三)「複式預算制度」之「目的」→「達成經濟政策任務」。

(四)「複式預算」：是指「政府」按「收支」之「性質」將「預算」分別編成以下「兩個預算」 :

1.「普通預算」( 經常預算 )；

2.「資本預算」( 投資預算 )。

(五)「複式預算制度」有助於達成「預算平衡」。

※ 依《預算法》第 23 條規定，政府「經常收支」應「保持平衡」，即是屬於「複式預算制度」之「預算觀念」。

 

三、「績效」預算制度 =「計劃」預算制度 ( Performance Budget System , 簡稱PBS ) :

(一)「20 世紀初期」。

(二)「1949 年」→「胡佛委員會」( Hoover Commission ) 提出 ( 首先使用 )。

※「績效預算」可稱為是「現代化預算制度」的「源起」( 起源 )。

(三)「1950 年」明文規定 →《預算會計程序法》。

(四)「1951 年」→「推行」。

(五) 「PBS」之「目的」→「管理」(「控制」+「管理」)。

(六)「PBS」是一種以「產出」為「取向」；以「管理」為「中心」。

(七)「PBS」特別重視「產出」的「績效」之「預算制度」，實為「科學」的「財務管理制度」( 換言之，「PBS」是以「實現科學管理效果」為「目標」的「預算制度」。)。

(八) 「PBS」是基於政府「職能」( Function )、「業務」( Activities ) 與「計畫」( Projects ) 所「編」之「預算」。

※ 意即  : 依據「政府」的「工作計畫」，針對「完成工作計畫」中「每一項工作」所「需」之「成本」而「編製」的「預算」，即稱為 →「績效預算」。

(九)「PBS」注意「一般重要工作」之「執行」或「服務」之「提供」，而「不著眼」於「人員勞務」、「用品」、「設備」等「事物」之「取得」。

(十)「績效預算」的「特色」 :

1. 對「具體工作活動項目」的「確定」。

2. 對「單位成本」的「計算」。

3.「工作績效衡量指標」的「選定」。

(十一)「1年」為期 → 「預算流向」的「編列」：採「由下而上」方式進行。

※「績效預算制度」( PBS )  注重「個別機關」之「年度計畫」；而「設計計畫預算制度」( PPBS )  則是加入「中長期」和「跨機關」之「宏觀視野」。

(十二)「績效預算」的「評估方法」:

1. 將「企業」的「成本觀念」引用到「政府機關」。

2. 尋求「工作衡量單位」→ 計算「每一單位」所耗「成本」。

※ 意即 :「績效預算」依據「政府」的「工作計畫」，即是「針對」→「完成工作計畫」中「每一項工作」所「需」之「成本」而「編製」的「預算」=「績效預算」，就是「政府」首先制定「有關」的「事業計劃」和「工程計劃」，再依據「政府職能」和「施政計劃」制定「計劃實施方案」，併在「成本效益分析」的「基礎」上「確定實施方案」所需「費用」來「編製預算」的一種「方法」。

3. 就「過去成果」與「現行計畫」比較「考核費用」→「有無增減」。

4. 將各機關「同性質」的「工作」所耗「經費」相互「比較」，藉以「考核」其「行政管理」的「效率」，並加以「改進」。

5.「比較」各項「工作費用」的「高低」及「相互關係」，以「明瞭」在「總預算」中所「佔」之「比重」。

(十三)「績效預算制度」的「主要精神」:

1. 對「機關組織」於「特定時間內」之「計畫」和「方案」進行「規劃」。

2.「著眼」於「計畫成本」和「資源」的「連結」。

3.「重視」其「成本考量」。

(十四)「績效預算制度」的「特性」:

1. 強調「資源投入」與「產出」之間的「關係」。

2. 重視「預算」與「計畫」的「結合」。

3. 強調「成本效益分析」的「運用」。

 

四、「設計計劃」預算制度 =「企劃」預算制度 ( Planning - Programming Budgeting System, 簡稱PPBS ) :

(一)「設計計畫預算制度」的「原始發明人」是 → 諾維克 ( Novick ) 【而諾維克 ( Novick ) 也有「成本分析之父」及「設計計畫預算制度之父」的「美稱」】。

※「設計計畫預算制度」強調的是「不同決策」的「成本效益分析」。

(二) 源於「1915 年」→「杜邦公司」( Dupont Co. ) 引進的「計畫預算觀念」 ( 但當時「不受重視 )」。

(三)「1949 年 ~ 1960 年」→「蘭德公司」( Rand Co. ) 發展為「PPBS」。

(四)「1961 年」→「國防部長」麥納瑪拉 ( McNamara ) 於「國防部」(「實行成功 」)。

(五)「1965 年」→ 「美國總統」詹森 ( Johnson ) 採行「PPBS」( 要求  ( 指示 ) 聯邦政府「21 個行政部門」推行此項「新技術 ( 新制度 )」。

※「美國」於「1966 年」在聯邦政府「全面實施」→「設計計畫預算制度」。

(六)「明瞭」一國「經濟」的「現狀」與「潛能」，利用一切「分析工具」→「評估」各種「公共計畫」的「成本」與「效益」，以「協助政府」擬訂出「最佳決策」，以利「國家資源」的「合理分派使用」，即是「設計計劃預算制度」的「精髓」【意即 :「設計計畫預算制度」是指「集中」在如何「選擇替代案」（Alternatives）以達成「政府機關」的「計畫目標」；藉由「各種有力」的「分析工具」，例如，「系統分析」（Systems Analysis）、「成本效益分析」（Cost-benefit Analysis）和「成本效能分析」（Cost-effectiveness Analysis）等，「保證資金」的「配置」能達到「最大」的「理性」與「效率」】。

(七)「設計計畫預算制度」強調以「設計」為「中心」；以「分析」為「手段」。

(八)「設計計畫預算制度」之「目的」→「提高行政效率」。

(九)「5年」為期 → 「預算流向」的「編列」：「由上而下」方式進行。

※「績效預算制度」( PBS )  注重「個別機關」之「年度計畫」；而「設計計畫預算制度」( PPBS )  則是加入「中長期」和「跨機關」之「宏觀視野」。

※「允許」將「預算期間」→「延續數個年度」，但仍「分年實施」。

(十)「設計計畫預算制度」是指將「政府」的「多年度施政計畫」及「不同計畫方案」的「理性分析」加以「整合」( 意即 :「PPBS」將「預算」置於「長程計畫」之「目標體系」內，而就「國家整體需要」予以「策劃」，故「PPBS」著重「各項目標計劃」間「資源分配」之「競爭性」，常使「各項資源」因「配合計劃」而有所「更張」。)

(十一)「資源分配」：將「預算」置於「長程」計畫體系內。

(十二)「設計計畫預算制度」範圍：「跨機關」方式編制。

(十三)「設計計畫預算制度」焦點：「政策結果」。

(十四)「設計計畫預算制度」之「三大步驟」( 三大「編製階段」) :

1.「目標」的「設計」=「設計」的「策定」=「政策目標」之「規劃」( Planning )；

2.「計畫」的「擬訂」=「計畫」的「作成」=「釐訂」其「細目計畫」( Programming )；

3.「預算」的「籌編」=「預算」的「編列」( Budgeting )。

(十五)「設計計畫預算制度」亦採「系統分析」而採「四個階段」，即 :

1.「問題明確化」；

2.「調查」；

3.「分析」；

4.「解釋」與「評價」。

※「1971年」的「設計計畫預算制度」自「美國聯邦政府預算」中「消失」，其「最主要」是因為 → 此致太重視「管理科學」及「經濟分析」等的「數量分析技術」。

 

五、「零基」預算制度 ( Zero Basis Budgeting System, 簡稱 ZBBS ) :

(一)「1970 年」→ 美國「德州儀器公司」( Texas Instruments Co. ) 開始「試行」，其結果「十分成功」。

(二) 復由「創始人」: 彼得‧皮爾 ( Peter A. Pyhrr ) →「為文鼓吹」。

(三)「1977 年」→ 「美國總統」卡特 ( Carter ) 採行「零基預算制度」。

(四)「1979 年」美國「聯邦政府」→「全面實施」其「零基預算制度」。

(五)「ZBBS」之「目的」→「提升預算效率」。

(六)「預算流向」的「編列」：採「由下而上」方式進行。

(七)「每一年度」的「預算審核」都要「從零開始重新評估」。

(八)「單位主管」→「申請預算」，應自「計畫起點」開始。

※「強調」任何一項「新增」或「既有」的「計畫」，欲獲得「預算編列」，均需「重新受到審查」以「證明」其「存在」的「必要性」；至於其「不符效益」之「既有」或「新增」之「計畫」均「不予編列」的「預算制度」=「任何」一項「新增」或「既有」的「計畫」，欲獲得「預算編列」，均需「重新」受到「審核」，他們是站在「相同」的「立足點」來「競爭有限」的「預算資源」，此種「預算制度」即稱為 →「零基預算制度」。

(九)「零基預算制度」的「重心 ( 中心 )」→「決策案」=「決策包」=「決策套組」=「決策綱目表」=「決策計劃表」( Decision Packages )。

※ 換言之，「零基預算」最重要的「核心」是「決策」。

(十)「ZBBS」將「每一個獨立」的「部門活動」作為一個「決策包」。

(十一) 「各替選方案」的「先後順序排列」 =「排列各決策案」的「優先順序」( Rank Decision Packages )。

(十二)「零基預算制度」之「重要效益」:

1.「集中」注意「預算程序」於「目標」的「綜合分析」，與「達成目標」的「計畫發展」。

2. 綜合「設計」、「評估」與「預算」成為「單一程序」。

3. 擴張 ( 鼓勵 )「基層管理人員」參與「設計」、「評估」與「預算」。

4. 促使「各級主管人員」能「仔細評估」其「新舊施政」與「特定業務」，清晰辨認「成本效果」。

5. 辨認「配合目標」所「需」的「抉擇方法」。

6. 辨認「計畫間」與「計畫內」的「調換」。

7. 提供「各級主管人員」以結合「預算請求」與「決策有關優先」的「良好資訊」。

(十三)「零基預算制度」的「缺點」:

1. 以「零」為「基礎」來「編製預算」，其「建制初期」將會「增加」→「( 預算 )主計人員」及「各主管人員」工作之「負擔」【換言之，「零基預算制度」所「產生」的「工作負荷」的「增加」是「相當可觀」的喔 !】。

2. 如同「設計計畫預算」一般，「零基預算制度」對於某些「難以數量化」之「政務活動」亦「難以衡量」其「效益」。

3.「刪除舊有計畫」或「裁減機關員額人數」→「易增加」其「人事上」之「困擾」=「易生阻力」。

※「1981 年」→ 由雷根總統「停止」。

※「落日條款」具「零基」預算制度「精神」。

 

六、「由上而下的精簡」預算制度 ( Top-Down Budgeting ) :

(一) 雷根 ( Reagan ) 總統上台，美國政府「零基預算」 ( ZBBS ) 之實施「告終」。

(二)「1980 年代」以來，由於「世界」環境「快速變遷」，許多國家 ( 包括「美國」) 在面對「財政失衡」與「預算赤字遽增」的「壓力」下，開始採行一連串「減少施政成本」及「提高服務效能」為「主軸」之「預算改革措施」，因此如何「提高施政規劃」及「財政管理績效」以「撙節不當支出」，遂成為各國共同矚目之焦點；同時並強調「各機關」在「提出」提出預算前，由「中央預算主管機關」事先「確定預算目標」，以作為「各機關」編製「預算準則」的「總體預算制度」。

(三) 「1981 年」美國政府推動「由上而下預算」，由「行政首長」與「預算主管」決定「各機構」的「支出限額」，再由「各機構」在「限額範圍」內，採行「最有效能」之「計畫執行方式」來「編列預算」，以達成「目標」。

 

七、「新績效」預算（New-Performance Budget）=「績效基礎」預算 ( performance-based budgeting ) =「成果取向 ( 導向 )」預算制度 =「結果取向 ( 導向 )」預算制度 = 「任務取向 ( 導向 )」預算制度 （mission-driven budgeting）=「目標取向 ( 導向 )」預算制度（Target Budgeting）=「企業化」預算（Target Budgeting）:

(一)「1993 年」 → 「美國總統」 柯林頓 ( Clinton ) 推行「國家績效評鑑」（National Performance Review, NPR ) 時所採取追求 :

1.「目標導向」的「預算制度」；

2.「結果導向」的「預算制度」。

(二) 是以「施政成果」與「績效衡量」作為「預算分配」的「依據」→「統籌調整」。

(三) 它的「預算方式」偏重「績效成果」與「企業化原則」。

(四)「目標預算制度」是一種「由上而下」的「預算」，主要隨著「歲入」的「不同」而「調整」的「預算制度」。

(五)「過程原則」：

 1.「強化成果」的「課責精神」。

 2.「授能」其「管理者」。

 3.「合理改善」其「預算發展過程」。

(六) 其「預算制度」的「做法」：

1.「去除」其「會計年度預算」的「浮報」→「同意」將「預算賸餘」移為「下年度使用」。

2.「重新研擬」其「公帑運用」的「彈性」。

3. 實施「標的取向」的「預算」(「總量管制」→ 「超過水平」則「刪除」；「未達水平」則可「保留」)。

(七) 其「預算制度」的「特徵」為 :

1.「彈性」: 包括 :

(1)「不細分部門預算項目」；

(2)「允許年度結餘預算保留至下年度」。

2.「結果導向」。

3.「績效掛帥」。

※ 表面上，「企業化預算制度」似乎與以前的「設計計畫預算制度」( PPBS ) 雷同，都重視「成本效益分析」與「績效評估」等「技術」，但是「事實上」，二者所「強調」的「宗旨」並「不全然一致」。其「最大」的「不同點」在於「設計計畫預算制度」( PPBS ) 是以「施政計畫」的「最適化」（optimization）作為「改革」的「宗旨」；而「企業化預算制度」的「改革」部分是想藉「預算制度」的「變更」，達成促使「公務員」對「績效負責」的「目的」。也就是說，「以前」的「預算改革」是以「提供資訊」、「協助資源」的「最適配置」為「目標」；而「企業化預算」是給「行政管理者」足夠的「誘因」，以求其「善加執行支出計畫」，而「績效資訊」的「作用」，在於「完成課予責任」的「要求」。簡言之，「設計計畫預算制度」( PPBS )「著重」在「預算優先順序排列」的「決策階段」；而「企業化預算制度」比較「重視執行績效」的「追求」。