申論題

多階段行政處分的爭點

最高行政法院93年判字562號判決

以限制納稅義務人出境之行政處分為例，依照稅捐稽徵法相關規定，欠稅達一定額度以上，得為限制出境之處分，而財稅部分由財政部職司管理，判斷應作成限制出境處分後，財政部必須函請內政部移民署，請求其作成限制出境處分。

……同法第24條第4項規定，財政部函請內政部移民署限制出境時，應同時以書面敘明理由並附記救濟程序通知當事人，依法送達。

　　倘若納稅義務人個人欠繳稅款已確定達100萬元以上，財政部即依稅捐稽徵法第23條第3項規定與限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境規範，由財政部函請內政部移民署，作成限制出境之行政處分。因移民署之限制出境處分，須經財政部之通知行為（前階段行為），構成多階段行政處分。人民如有不服，自應對移民署所作之行政處分提起行政救濟。但此種救濟方式，將造成受理訴願機關事實上難以發揮救濟功能。因為該限制出境係「財政部」基於欠稅之事由所決定，若納稅義務人向移民署之上級機關「內政部」提起訴願，但因為內政部對於稅捐事務並無管轄權限，且欠缺租稅專業，自無從審查財稅機關決定之妥當性與適法性。

　　多階段行政處分，關於其他機關於前階段行為所為之同意或核准得否視為行政處分，經常發生爭議，最高行政法院91年判字第2319號判例要旨：「行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」顯然的，受處分當事人或利害關係人對於多階段處分不服時，仍應以最後階段之行為為行政爭訟的客體，並透過訴願（或復審）及訴訟程序解決紛爭。

　　然而，最高行政法院91年裁字第1079號裁定也指出，多階段行政處分之訴願管轄權之認定標準，應非以顯明機關為限；反之，係端視前後階段行為是否對當事人直接產生法效性以為斷。如屬否定，則視為僅係行政內部之表示行為，當事人不得對之爭訟；如屬肯定，縱為前階段之行為，亦應認具行政處分之性質，從而得對之提起行政訴訟，亦即以前階段機關之上級機關為訴願管轄機關。

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