主題:行政學發展三典範


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吳定教授的「行政學發展三典範」 國內行政學者吳定教授從行政學發展的時間脈絡,以及政治與公共行政的關係、公共行政研究的內容、公共行政研究的運作對象等方面,將公共行政研究的發展經過分成三個時期;此三個時期之分類恰是政治與行政的分合過程,故筆者將其列入本章加以探討。以下分別說明之: 一、政治與行政分立時期( 1887~ 1947) (一)行政研究與效率運動: 1.公共行政一向附屬於已有兩千多年歷史的政治學領域中,直到 1887年Woodrew Wilson 為文呼籲,並在美國行政改革者的推波助瀾下,才走上與政治分立而出的道路。古德諾亦持政治行政分立之看法,而認為行政應著重於研究政府行政系統之運作如何經濟有效。 2.行政學者凱登(G. E. Caiden)認為,19 世紀末,美國國際地位逐漸增強,公共支出亦大幅增加,但公共服務無論在數量與品質上皆不理想,以致財政結構不良,公務員聲望不振,於是有識之士乃發起效率運動,要求從事行政改革,澄清吏治,提高行政效率,嚴懲貪污。 3.此時盛行的行政價值為「效率」與「經濟」,於是公共行政開始成為政治學的分支學科,大學的政治系開始訓練處理行政事務的專業人才。此種情況發展到 1920 年代,公共行政開始擁有一定的地位,懷特(L. D. White)並且認為政治不應侵犯行政,公共行政本身可成為「不帶價值色彩」的科學知識。 (二)科學管理運動的影響: 1.美國學者傅瑞德李克森(G. Frederickson)曾經在其名為《公共行政的血統》(Lineage of Public Administration, 1967)一書中指出,公共行政是一門「借用學科」。第一個被借用而影響最深遠的大概就是興起於 20 世紀初期的「科學管理運動」。它由三大支理論所構成的: (1)科學管理學派,以 Taylor 為代表。 (2)行政管理學派,以 Fayol 為代表。 (3)官僚理想型學派,以 Weber 為代表。 2.科學管理運動的主要目的在透過「時間與動作研究」(又稱工時學)(time and motion study),要求工作人員以科學方法代替「摸索法」及「試誤法」,並建構最佳的組織型態,以使組織有效運作,增加產量。工商企業當時的這股熱潮,無疑地正迎合行政界追求效率、經濟、良好管理的需求。 (三)行政原則的追尋: 1.由於受到科學管理運動的影響,古立克等行政學者認為,如果在工商界,管理可以成為一門科學,為何在行政界不可?因為二者都是為了盡可能有效的完成機關組織的任務。 2.基於上述,科學管理的概念和原則乃在當時的教科書中隨處可見,其中以懷特、魏勞碧以及古立克與尤偉克等人最具代表性,尤其後二者為尋求行政原則所建立之「POSDCORB」七個原則更屬名例。是以20 世紀初葉的效率運動與科學管理運動主宰了 1947 年之前行政學的發展方向,對公共行政成為一專業學科,具有相當大的貢獻。 二、政治與行政複合時期(1947~ 1970) (一)行政原則遭受懷疑: 1. 1947 年以後,行政原則的有效性受到許多行政學者的質疑。尤其賽門(Herbert A. Simon)認為所謂行政原則只不過是一堆諺語而已,並非放諸四海皆準的原則。因為幾乎每一項原則,均有一項「反原則」存在。 2.此外,諸如瓦爾多和達爾(R. A. Dahl)等學者亦攻擊所謂行政原則,並非是科學性的而是規範性的;不是普遍性的而是受文化、背景限制的;不是植基於實證的結果而是專斷的假設。 (二)政治、行政分立論被否定: 1.政治與行政分立論自 1930 年代美國總統羅斯福推動「新政」(newdeal)之後,由於政府職能擴張,權責加重後,就遭受普遍的懷疑,此項懷疑到了第二次世界大戰後,更加嚴重。學者馬克思(F. M. Marx)認為,公共行政具有政治本質,行政人員具有政治的角色,而行政機關也存在著權力的運用關係。 2.由於行政原則與政治行政分立論遭受懷疑,甚至被否定,因此行政學就發生了「認同危機」:到底公共行政與政治的關係應如何?公共行政的研究內容與重點究應為何?公共行政未來應否及是否可能成為一門獨立於政治學之外的學科? (三)政治學者抗拒行政獨立: 1.公共行政在經過幾十年努力後,迄 1940 年代始終未能獨立成為一門學科。除因行政學者本身不夠積極、行政人員且有採反對態度者外,政治學者自 1930 年代起,就開始抗拒公共行政成為獨立學科,到了1950 年代,情形更為嚴重。 2.馬丁(R. Martin)即於 1952 年呼籲,「政治學必須繼續統治公共行政」,因為他們發現,不只公共行政要求獨立,就連「國際關係」也醞釀從政治科獨立出去,而如果任由這些分支學科獨立,則政治學的領域將愈來愈窄,所以瓦爾多才會在《公共行政理論的範圍》一書中感嘆,「事實的真相是政治學者對公共行政所持的態度是冷漠的,甚至是輕蔑的或敵視的。」 三、公共行政尋求獨立時期(1970~) (一)新公共行政的提倡: 1.1968 年 9 月 3 日至 7 日,多位年輕的公共行政學者及實務者在瓦爾多(Dwight Waldo)的資助與召集下,於美國紐約的雪城大(SyracuseUniversity)舉行研討會(未免影響及主導討論的主題與方向,瓦爾多本人並未參與會議討論),討論公共行政所面臨的問題及未來發展的方向。會後出版由馬里尼所主編之《趨向新公共行政:明諾布魯克觀點 》 ( Toward a New Public Administration: The MinnowbrookPerspective)一書,由於其觀點有別於傳統的公共行政,故自稱為「新公共行政」(New Public Administration)。此一運動對公共行政的研究及獨立成為一門學科,具有一定的貢獻。 2.新公共行政的主要論點可歸納如下:(詳細內容請查閱本編專題討論與追蹤) (1)主張重視入世的公共行政。 (2)倡導後邏輯實證論。 (3)適應動盪的社會環境。 (4)建構新的組織型態。>>協和式組織 (5)確立顧客至上服務管理。 由上開新公共行政學者的主要論點來看,此批年輕學者雖認為行政與政治關係仍糾纏不清,但似已有主張公共行政應脫離政治學,成為獨立自主學科之傾向。 (二)公共行政研究已具規模: 經過公共行政學者幾十年的努力後,到了 1970 年代,行政學的研究內容及研究對象,已漸趨一致: 1.就研究內容而言: (1)組織理論與組織發展:研究機關組織如何及為何運作?機關組織內人員如何及為何從事某些作為?決策如何及為何作成?而興起於1950 年代之組織發展(OD)的理論與技術,也成為 1970 年代後增進公共行政有效運作的主要重點之一。 (2)管理科學:研究如何對管理科學技術加以修改或發展新管理方法,並將之應用於機關組織以有效達成機關組織的目標。 2.就研究對象而言:逐漸擺脫傳統「公共」與「私人」的二分法,而將重點置於與公共事務有關的「公共利益」(public interest)之上。因此私人企業若與公共利益有關,其事務也在公共行政的研究範圍內。此亦即現代行政學研究所強調之「公共性」(publicness) 或「公共特質」。

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