中央預算編製與審議

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建立於 2026年10月18日

學習重點 辨識五院職權、國會地位與法律案提案權，並記住各院提案權的依據；區分「機關有提案權」與「部會擬案送行政院提出」。 掌握預算流程：行政院編製、提出，立法院審議。司法院的司法概算受憲法特別保障，但仍須編入中央政府總預算案。 理解預算審議與執行的權力界限：立法院不得增加支出，也不得在款項目節間移動增減或增刪項目；法定預算停止執行另有規則。 熟記司法院職權、大法官人數、產生方式與任期，以及法官依法獨立審判的意義。 區分預算與決算，記住決算「四個月內送監察院、三個月內審核報告送立法院」。 核心觀念 一、五院體制、國會地位與法律案提案權 中央政府五院為行政院、立法院、司法院、考試院、監察院。中央研究院、大理院都不是現行憲法的五院。立法院為國家最高立法機關，由人民直接選出的立法委員組成，在中央機關中最具直接民意基礎。 國會地位要注意歷史背景。依大法官解釋，在憲法原有制度下，國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家的國會。監察院後來改由總統提名、立法院同意產生；國民大會也已廢除。省諮議會屬地方層級，不曾具有國會地位。 提案主體法律案提案權依據 行政院有憲法明文規定 考試院有，限於所掌事項憲法明文規定 監察院有，限於所掌事項大法官釋字第3號解釋 司法院有，限於所掌事項大法官釋字第175號解釋 立法委員有立法院相關法規 總統、法務部等部會無部會只能擬案，由行政院提出 司法院與監察院的提案權，是由大法官解釋確認的。考試題問「哪個院的提案權以大法官解釋為依據」，選項通常只會出現司法院。 憲法所稱法律，是指經立法院通過、總統公布的法律，法律案須經三讀程序議決。總統公布法律時，須經行政院院長副署，或經行政院院長及有關部會首長副署。總統有公布法律的權限，但沒有法律案提案權。 二、權力分立與制衡 權力分立包含分工與制衡兩個面向。依大法官解釋，可以歸納出以下界限： 立法院的調閱權有界限，不得調閱偵查中案件的卷證，以維護檢察偵查與司法權。 立法院行使立法權，不得逾越司法院所作的憲法解釋。 立法委員不得干涉個案審判，例如不能要求法官依其意見定罪、量刑。 法官認為應適用的法律違憲時，應依法定程序聲請憲法審查。法官不能以停止審判的方式，要求立法院修法。 獨立機關雖隸屬行政院，但行政院對其至少應保有部分人事決定權，才能符合責任政治。大法官針對國家通訊傳播委員會作過解釋，認為委員「由行政院院長提名，經立法院同意後任命」符合權力分立原則。反之，若完全排除行政院的人事權，就違反權力分立原則。 總統除犯內亂或外患罪外，非經罷免或解職，不受刑事上之訴究。這項規定是為了保障總統職位的尊崇與穩定，不屬於權力分立與制衡原則的展現。 三、總預算的編製、提出與司法概算保障 中央政府總預算案由行政院向立法院提出，提出時間為會計年度開始3個月前。立法院本身的預算，也要編入中央政府總預算案，由行政院提出。立法院不會因為握有預算審議權，就能自行提出本院預算；總統府、審計部也不是提出機關。 依憲法增修條文，司法院提出的年度司法概算，行政院不得刪減，但得加註意見，再編入中央政府總預算案，送立法院審議。司法院不能繞過行政院，逕行把概算送交立法院。 比較司法院年度司法概算考試院等其他機關概算 行政院可否刪減不得刪減，但得加註意見得刪減，沒有特別保障 提出方式編入總預算案，由行政院提出編入總預算案，由行政院提出 立法院審議仍可依法審議，並非不得刪減可依法審議 四、立法院審議預算的界限 憲法規定，立法院對行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。 釋字第391號解釋指出，預算案和一般法律案不同。立法院審議預算時，不能像修改法律條文一樣，在款、項、目、節間移動增減，並追加或削減原預算的項目。理由是維護責任政治：預算由行政院編製並負執行責任，如果立法院可以改寫施政內容，責任歸屬就會混亂。 判斷時抓住一個重點：立法院可以審議、刪減支出數額，但不得增加支出，不得在科目間移動增減，也不得削減或追加原預算的項目。 五、法定預算的停止執行 依釋字第520號解釋，可分為兩種情形： 因施政方針或重要政策變更，而涉及法定預算停止執行：行政院院長或有關部會首長應適時向立法院提出報告並備質詢；立法院則有聽取報告的義務。 非屬國家重要政策的變更，且符合預算法所定要件：主管機關可依合義務的裁量，裁減經費或變動執行，不需要向立法院報告。 立法院若決議反對政策變更，應由行政院與立法院協商，或循憲法上的機制解決。不能直接推論行政院就必須繼續執行原法定預算。 六、司法院、大法官與審判獨立 司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟的審判，以及公務員的懲戒；也掌理解釋憲法、統一解釋法律及命令。公務員的彈劾屬於監察院，不是司法機關的職權。 司法院掌有憲法的最終解釋權，由大法官組成憲法法庭行使。宣告法律或行政命令違憲，屬於大法官的權限；最高法院、最高行政法院與總統都沒有這項權限。 事項現行規定（憲法增修條文） 人數15人，並以其中1人為院長、1人為副院長 產生方式總統提名，經立法院同意任命 任期8年，不分屆次，個別計算，不得連任 院長、副院長並為院長、副院長的大法官，不受任期保障 終身職除法官轉任者外，不適用憲法第81條及有關法官終身職待遇的規定 原憲法規定司法院「設院長、副院長各一人，大法官若干人」，現已由增修條文改為大法官15人，院長、副院長由大法官兼任。增修條文沒有大法官性別比例的規定。 大法官雖然大多不享有終身職待遇，但依大法官解釋，大法官仍屬憲法第80條所稱的法官。終身職待遇與審判獨立是兩回事，不可混為一談。 憲法第80條規定：「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。」這是法治國原則中的依法（獨立）審判原則。對法官有拘束力的是法律，行政機關的函釋、行政規則、裁量基準，都不當然拘束法官。法官可以依法表示自己的見解，這也是依法獨立審判原則的體現。 審判獨立不是免責特權。法官違法失職時，仍可能被監察院彈劾，並由司法機關懲戒。 七、決算與審計程序 預算是事前的收支計畫，決算是事後整理實際的執行結果。 行政院於會計年度結束後4個月內，提出決算於監察院。此時監察院行使的是審計權，不是調查權、糾正權或糾舉權。 審計長（審計部隸屬監察院）應於行政院提出決算後3個月內完成審核，並提出審核報告於立法院。 提出審核報告的是審計長所屬的審計部。財政部、行政院主計總處、立法院預算中心都不是審核機關。 常考陷阱 「立法院本身預算不編入總預算，由立法院自行提出」：錯誤。仍須編入總預算，由行政院提出。 「司法院得逕行提出司法概算送立法院」：錯誤。須編入總預算，由行政院提出。 「行政院不得刪減司法概算，也不得加註意見」：錯誤。行政院不得刪減，但得加註意見。 「立法院審議司法院預算時不得刪減」：錯誤。不得刪減的是行政院。 「考試院概算，行政院不得刪減」：錯誤。只有司法概算受這項保障。 「立法院得在款項目節間移動增減」「得削減原預算之項目」：錯誤。兩者都違反釋字第391號解釋，所要維護的是責任政治，不是依法行政或比例原則。 「立法院決議反對停止執行，行政院即應繼續執行」：錯誤。應協商或循憲法機制解決。 「非重要政策變更的經費裁減，一律須向立法院報告」：錯誤。符合預算法要件時，主管機關可依合義務裁量處理。 「司法院只掌裁判，沒有法律案提案權」：錯誤。依釋字第175號解釋，司法院有提案權。 「總統、法務部有法律案提案權」：錯誤。兩者都沒有。 「總統刑事豁免權是權力分立的展現」：錯誤。這是對總統職位的保障。 「立委可調閱偵查卷證」「法官應依立委意見量刑」「法官可要求立法院修法」：都違反權力分立原則。 大法官人數與任期的錯誤寫法：17人、任期9年、得連任一次、由總統直接任命、經監察院同意、任一性別不低於四分之一、均享終身職、院長副院長以外另設「大法官若干人」，以上全部錯誤。 「大法官非憲法第80條之法官」：錯誤。 「公務員彈劾屬司法機關」：錯誤。彈劾屬監察院，懲戒屬司法院。 「最高法院、最高行政法院可宣告命令違憲」：錯誤。這是大法官的權限。 「法官違法失職不受監察院監督」：錯誤。法官仍可能被彈劾。 「決算送立法院，審核報告送監察院」：錯誤，兩個機關對調了。正確是決算送監察院，審核報告送立法院。 記憶口訣 「預算行政提，立院不能加、不能挪；司法概算不刪、可註。」 「決算四月送監院（審計權），審計三月報立院。」 「大法官十五、八年、不連任；總統提名、立院同意；院長副院長無任期保障。」 「提案權：行考憲法給，監三司一七五；總統部會沒有份。」