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學習重點 辨認哪些組織是具有公法人地位的地方自治團體，掌握省、一般的區及村里的差異。 理解地方自治的憲法保障，以及中央與地方「垂直分權」的意義與規範法律。 依事務歸屬、法定意義、責任範圍及監督方式，區分自治事項與委辦事項。 掌握自治法規的制定主體，並能分辨地方政府的工作與專屬中央的職權。 核心觀念 一、垂直分權與地方自治的憲法保障 垂直分權是中央與地方之間的權限分配；立法、行政、司法等不同國家機關間的權力分配，則屬水平分權。地方制度法規範地方制度、自治組織、自治權限及中央與地方的關係，是規範我國政府體制垂直分權的法律。行政院組織法規範中央行政機關的組織，兩岸人民關係條例、原住民族基本法則各有其特定規範對象，都不是規範垂直分權的基本法律。 地方自治是憲法所保障的制度。依司法院釋字第498號解釋，地方自治是基於住民自治的理念與垂直分權的功能而來；地方自治團體的行政首長與民意代表，均由當地人民依法選舉、罷免；地方自治團體並享有一定的組織自主、自治立法及自治行政權限。中央或上級政府對地方辦理自治事項，僅得為適法性監督；對委辦事項，則可進一步為適當性監督。 但地方自治不表示地方享有主權，也不表示地方可以拒絕一切中央要求。依釋字第550號解釋意旨，中央得以法律課予地方對全國性事務的協力義務；涉及地方財政負擔時，仍應考量地方財政能力並與地方協商。因此，「中央不得立法課予地方對全國性事務之協力義務」是錯誤敘述。 二、哪些組織是地方自治團體？ 依地方制度法，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，具有公法人地位，依法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。公法人是具有公法上權利義務主體地位的組織；不能只因某組織辦理公共事務，就認為它是地方自治團體。 組織或層級法律地位與自治立法權 直轄市地方自治團體，具有自治立法權，例如高雄市、臺中市。 縣（市）地方自治團體，具有自治立法權，例如基隆市、嘉義縣。 鄉（鎮、市）地方自治團體，具有自治立法權，例如嘉義縣民雄鄉、苗栗縣後龍鎮。 省依釋字第467號解釋，精省後省已非地方自治團體性質之公法人，沒有自治立法權。 一般的區直轄市、市之下的行政區，不是地方自治團體，沒有自治立法權，例如臺北市中正區、臺中市北屯區。 村、里鄉（鎮、市）及區以內的編組，不是地方自治團體，不得制定自治法規。 例外：直轄市山地原住民區依地方制度法第83條之2，是具有公法人地位的地方自治團體，設區民代表會及區公所。因此，「所有的區都沒有自治權」是過度概括的說法；但一般題目中的「臺北市中正區」「臺中市北屯區」都只是一般的區。 另須注意，公法人不等於地方自治團體。昔日農田水利會雖具有公法人性質，但屬公共事務團體，並非地方自治團體；原農田水利會自民國109年10月1日起改制為公務機關，閱讀舊題時應區分其歷史背景。 三、自治事項與委辦事項的區別 比較項目自治事項委辦事項 事務歸屬地方自治團體本身的事務。上級政府交付辦理、非屬該團體本身的事務。 法定意義地方自治團體依憲法或地方制度法規定，得自為立法並執行，或依法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。 責任重點政策規劃＋行政執行。僅負行政執行。 監督界線適法性監督。適法性與適當性監督。 適法性監督著重是否違反憲法、法律或其他依法應遵守的規範；適當性監督則進一步涉及政策選擇、執行方法是否妥適。對自治事項，中央不能僅因認為地方政策不夠理想，就任意取代地方決定。 委辦事項的典型例子：交通部主辦的元宵燈會，由地方政府提出計畫後交由地方辦理；經濟部將公司登記業務擴大由直轄市政府辦理；各縣市政府執行全國性公民投票事務。這些都是中央的事務，交給地方執行。 自治事項的典型例子：縣市政府自行籌辦地方民眾補習班，屬地方教育文化事務；即使是為了響應中央「活到老學到老」的政策，也不會只因中央鼓勵，就變成委辦事項。關鍵在於事務本身屬誰、是否由上級依法交付，而不是看活動名稱或政策動機。 題幹若出現「上級政府交付」「非屬該團體事務」「指揮監督」「負行政執行責任」等要素，答案是委辦；若出現「得自為立法並執行」「政策規劃」，答案是自治事項。行政法上的委任是機關將權限交由所屬下級機關執行，委託是交由不相隸屬的機關執行，均屬機關間的權限移轉，與地方制度法上的「委辦」是不同概念；許可則是對人民申請的准駁，更與此無關。 四、自治立法與自治法規 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項，或依法律及上級法規授權，制定自治法規。依地方制度法第25條，自治法規分為自治條例與自治規則：經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。 判斷有無自治立法權，先看是否為地方自治團體，不能只看名稱或是否設有公所。鄉、鎮雖規模較小，仍有自治立法權；省、一般的區及村里則沒有。自治法規仍須遵守憲法、法律及相關上位規範，並非地方可以自行排除中央法律。 五、中央與地方的權限劃分及工作辨識 五權之中，司法權、考試權、監察權專屬中央，地方沒有地方法院、地方考試院或地方監察院；行政權則中央與地方皆有，地方政府即是地方的行政機關。 在工作辨識上，戶籍管理（戶籍行政）是地方政府辦理的工作；高速公路之興建屬全國性交通建設、稅收分配屬中央統籌的財政制度、公務人員考試屬考試院職權，都不是地方政府的工作。地方有稅捐收入，不表示可以決定全國稅收分配制度。 若憲法對某項事務未列舉，依憲法第111條，具有全國一致性質者屬中央，具有全省一致性質者屬省，具有一縣性質者屬縣；發生爭議時，由立法院解決。 常考陷阱 「是公法人，所以就是地方自治團體」：地方自治團體具有公法人地位，但公法人不限於地方自治團體，例如昔日的農田水利會。 「省的層級較高，當然是地方自治團體、有自治立法權」：精省後省已非地方自治團體性質之公法人，沒有自治立法權。 「區、村里都有地方組織，所以可以制定自治法規」：一般的區（如臺北市中正區、臺中市北屯區）及村里均無此權；只有直轄市山地原住民區例外。 「鄉鎮規模小，沒有自治立法權」：鄉（鎮、市）是地方自治團體，可以制定自治法規。 「地方政府辦理的都是自治事項」：辦理機關與事務歸屬是兩回事，地方也會執行中央委辦事項，例如公司登記、全國性公民投票。 「響應中央政策，就是接受中央委辦」：政策鼓勵不等於依法交付辦理，地方自辦補習教育仍是自治事項。 「委辦」與「委任」「委託」混淆：題幹描述「上級政府指揮監督」「非屬該團體事務」「負行政執行責任」，答案是委辦。 「中央可全面審查自治政策是否妥當」：自治事項僅受適法性監督，不能擴張為適當性監督。 「中央不得立法課予地方對全國性事務之協力義務」：錯誤，中央得以法律課予地方協力義務。 「中央與地方都有司法、考試或監察權」：這三權專屬中央，中央與地方皆有的是行政權。 記憶口訣 「直、縣、鄉有自治；省、里、普通區要排除；山原區另記住。」 「自治自己規劃做，委辦上級交付做；自治看合法，委辦兼看妥。」 「司考監歸中央，行政上下都有。」