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學習重點 掌握憲法為「規定國家基本組織及其活動」的根本大法，並理解成文憲法與不成文憲法的區別（英國為不成文憲法典型）。 分清共和與君主、聯邦與單一、總統制與內閣制等不同分類標準，避免混為一談。 比較總統制與內閣制的元首與行政首長、民意基礎、政治責任、議員兼任閣員、倒閣及解散國會等制度。 認識雙首長制及我國中央政府體制，特別注意「立法委員不得兼任官吏」是我國與一般內閣制有別的關鍵。 以人權保障、法治主義、憲政主義、權力分立及聯邦主義理解有限政府，並辨別「人民有權，政府有能」、「司法自制」等較不相關的概念。 核心觀念 一、憲法的意義與分類 憲法是規定國家基本組織及其活動、國家權力運作及人民基本權利的根本大法，具有最高法律效力。行政程序法主要規範行政程序，行政院組織法規範特定機關的組織，國家安全法規範特定國安事項，均只處理個別領域，不能取代憲法的地位。 成文憲法：以統一的憲法典規定國家基本制度，例如日本、法國、德國、美國及我國。 不成文憲法：沒有統一的成文憲法典，憲法規範散見於法律、判例及憲政慣例等，以英國為典型。不成文不等於完全沒有書面法律，也不等於沒有憲法。 二、國家與政府體制：先看分類標準 分類標準類型判斷重點 國家元首制度共和國、君主國是否設置君主，以及元首職位的產生與繼承方式。 中央與地方的權力配置聯邦國、單一國成員邦的地位與權限是否受到聯邦憲法保障。 行政與立法的關係總統制、內閣制、雙首長制行政權由誰行使、向誰負責，以及有無倒閣與解散制度。 共和國與君主國不等於民主與專制的區分。德國、大韓民國及美國都是共和國；日本設有天皇，屬君主國（君主立憲），同時採行民主政治與內閣制。英國也是君主國與內閣制國家。因此，不能看到「有君主」就認定沒有民主。 聯邦國由聯邦與成員州、邦分享統治權，成員邦享有憲法保障的自主權，並得有自己的司法系統；美國、德國是典型。單一國則以中央統一的國家權力為基礎，地方自治的制度地位與聯邦成員邦不同；日本、法國是例子。兩者的差別在於國家統治權力的分配方式不同。 中央與地方的分權稱為垂直分權；立法、行政、司法等不同機關間的分權稱為水平分權。單一國也可以實施地方自治，地方層級也可以設有議會與行政機關（例如我國地方的議會與政府），不能說單一國的地方政府不具水平權力分立的機關。 三、總統制：行政一元、分立制衡 典型總統制以美國為代表，總統兼任國家元首與行政首長，行政權僅有單一首長，由總統領導。即使設有部長或內閣，也只是總統的僚屬，不代表另有一位與總統並列的行政首長。 雙重民意基礎：總統由人民選舉產生，國會議員亦由人民選出，兩者各有獨立的民意基礎，因此有總統與國會兩種全國性大選。 政治責任：總統對人民負責，不對國會負責；內閣成員對總統負責。 任期相互獨立：總統不得解散國會，國會也沒有倒閣權，不能以不信任投票令總統去職。 行政、立法人員分離：內閣成員不得同時具有國會議員身分。 無質詢制度：內閣不對國會負責，國會對內閣沒有質詢權；國會改以調查、聽證、預算審議及彈劾等方式監督行政。 否決與覆議制衡：總統對國會通過的法案有否決權，國會得依憲法程序推翻否決。 美國總統形式上經選舉人團產生，但考題通常將「總統由人民選舉產生」視為總統制特徵，作答時抓住總統與國會各有獨立的民主正當性即可。此外，總統制不以國會採兩院制為必要，國會院數是另一個制度問題，不能把美國的兩院制當成總統制的定義。 四、內閣制：行政立法合作、內閣對國會負責 典型內閣制下，國家元首與行政首長分由不同人擔任。元首可能是君主，也可能是總統，原則上只是虛位元首；實質行政權由總理及內閣掌理，元首不與總理分享實質行政權。元首的國家行為通常須經內閣副署，由內閣負責。 內閣對國會負政治責任：內閣須維持國會信任，國會得以不信任投票要求內閣去職；國會議員亦得對內閣質詢。 人員可以重疊：國會議員得兼任內閣閣員，是典型內閣制的主要特色。 倒閣與解散相互配合：內閣總理有權經法定程序解散國會，重新訴諸選民；不能理解為總理可以不受程序限制任意解散。 元首不主導施政：「元首獨立發布法令而無須副署」、「元首對國會通過的法案有否決權」都不是內閣制特色（否決權是總統制的特徵）。 五、總統制與內閣制速查 比較項目典型總統制典型內閣制 元首與行政首長由總統一人兼任分由不同人擔任 實質行政權總統單一首長總理與內閣（元首虛位） 行政的政治責任總統對人民負責內閣對國會負責 國會議員兼任閣員不得兼任可以兼任 國會質詢無質詢權有質詢權 國會倒閣無倒閣權得為不信任投票 行政解散國會總統不得解散總理得依法定程序解散 法案否決權總統有否決權元首無實質否決權 副署制度不需要元首行為須內閣副署 六、雙首長制與我國制度 雙首長制通常指兼有民選總統與總理、內閣的制度：總統具有實質權力，內閣亦須對國會負政治責任，行政權由總統與總理分享，具體分工因各國憲法及政治情勢而異。「元首與總理分享實質行政權」是雙首長制的特徵，不是內閣制的特色。不能只因同時存在總統與總理，就認定為雙首長制；內閣制共和國也可能同時設置這兩種職位。 我國憲法規定「立法委員不得兼任官吏」，依大法官解釋意旨，這項行政、立法人員分離的規定，最能彰顯我國中央政府體制與一般內閣制有別（一般內閣制容許議員兼任閣員）。相較之下，立法委員質詢行政院院長及各部會首長、立法院委員會邀請政府人員備詢、立法院對行政院院長提出不信任案，都是內閣制常見的設計，反而與內閣制相近，不能用來說明我國與內閣制的差別。 七、有限政府：政府權力受到拘束 有限政府是指政府權力受到憲法與法律限制，以保障人民自由及基本權利。相關概念包括人權保障、法治主義、憲政主義、權力分立；聯邦主義透過中央與成員邦垂直分權，也具有分散、限制政府權力的作用，同樣與有限政府相關。 「人民有權，政府有能」是權能區分理論，著重建立有能力的政府，與限制政府權力的有限政府概念無關。司法自制是法院對自身審查與介入程度所採的謙抑態度，限制的是法院自己的審查，相較於法治、憲政及分權，與有限政府原則較不相關。 常考陷阱 把總統制寫成「元首與行政首長由不同人擔任」：錯。總統制是總統一人兼具兩種身分；分由兩人擔任的是內閣制。 把「總統得解散國會」當成總統制特徵：錯。典型總統制既無倒閣也無解散；倒閣配解散是內閣制。 總統制「內閣成員同時具有國會議員身分」：錯。總統制行政、立法人員分離；議員兼閣員是內閣制特色。 內閣制「國會議員不能兼任內閣部會首長」：錯。內閣制正是允許兼任。 內閣制「元首與總理分享實質行政權」「元首發布法令無須副署」「元首有否決權」：都不是內閣制特色；分享行政權屬雙首長制，否決權屬總統制。 總統制「國會對內閣沒有質詢權」：這是正確敘述，不要誤選；但不等於國會完全不能監督，仍有調查、聽證、預算審議、彈劾。 總統制「立法權採兩院制」：錯。兩院制不是總統制的必要特徵。 我國與內閣制有別的關鍵：選「立法委員不得兼任官吏」；質詢、委員會備詢、不信任案都屬內閣制色彩。 「單一國之地方政府不具水平權力分立之機關」：錯。單一國地方仍可設議會與行政機關分工。 日本是共和國：錯。日本有天皇，屬君主國；德國、韓國、美國為共和國。 不成文憲法國家：選英國；日本、法國、德國皆為成文憲法。不成文憲法也不是沒有憲法。 有限政府的無關選項：「人民有權，政府有能」無關；「司法自制」較不相關；聯邦主義、權力分立、人權保障、法治、憲政都相關。 記憶口訣 「總統一人兩職，不倒不解不兼不質詢，只有否決；內閣元首虛位，可兼可倒可解散，還要副署。」 「我國異於內閣：立委不兼官。」 「有限政府看限權：人權、法治、憲政、分權、聯邦；權能區分與司法自制不算。」 「共和看元首，聯邦看分權，政制看府會。」先找分類標準，再判斷選項，最能避免制度混淆。