行政主體、行政機關與公法人

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建立於 2026年10月18日

學習重點 分清行政主體（公法人）、行政機關、機構與內部單位。重點是誰享有權利能力、誰對外表示意思。 掌握行政程序法的普通法地位、立法目的，以及「機關排除」與「事項排除」兩種不適用程序規定的情形。 以受移轉者有無隸屬關係、是否為民間，區別委任、委託、委託私人行使公權力，並掌握管轄法定原則。 熟記組織法規名稱（法、規程）與中央法規標準法的命令名稱，並以法定效力是否已完成，區分核定與備查。 理解職權調查、行政契約種類與閱覽卷宗的基本規則。 核心觀念 一、行政主體、公法人與行政機關 行政主體是行政法上權利義務的歸屬者，具有公法上權利能力，例如國家、地方自治團體（直轄市、縣市、鄉鎮市）及行政法人等公法人。行政機關則代表行政主體表示意思、從事公共事務，具有單獨法定地位，但本身不具行政法上的權利能力。依行政訴訟法，機關仍有行政訴訟的當事人能力。兩種能力不可混為一談。 概念判斷重點與例子 行政主體（公法人）權利義務的歸屬者。例如國家；臺北市是地方自治團體，屬公法人。 行政機關具單獨法定地位，代表主體對外表示意思。例如臺北市政府、臺北市政府文化局、財政部、行政院環境保護署（現為環境部）、中央研究院。 內部單位機關內部的業務分工組織，不以自己名義對外作成決定。例如內政部法規委員會，不能因名稱有「委員會」就認定為機關。 行政法人國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關為執行特定公共事務，依法律設立的公法人。例如國家表演藝術中心。 私法組織雖執行公共任務，仍不是公法人或機關。例如海峽交流基金會（財團法人）、證券交易所、郵局（中華郵政為公司組織）。 「臺北市」與「臺北市政府」不同：前者是公法人，後者是代表臺北市的行政機關。「財政部」只是代表國家的機關，同樣不是公法人。 農田水利會：過去曾具公法人地位。民國109年10月1日起，農田水利會改制為公務機關，業務由農田水利署承接，現行法下已不是公法人。因此「財政部、證券交易所、海基會、農田水利會」何者為公法人一題，應答「以上皆非」。 二、機關、機構、單位及中央組織法規 依中央行政機關組織基準法： 機關：就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，依組織法律或命令設立，行使公權力的組織。 機構：機關依組織法規，將部分權限及職掌劃出，以達成其設立目的的組織。 單位：基於組織的業務分工，於機關內部設立的組織。 中央行政機關組織法規的名稱如下： 以法律定之者，除別有規定外，名稱為「法」（例如某部組織法）。 以命令定之者，原則上名稱為「規程」。 不要誤選「條例」「通則」「規則」「準則」。 隸屬關係常考如下： 國家安全局隸屬國家安全會議，不隸屬行政院。 中央銀行、國立故宮博物院、國家發展委員會均隸屬行政院。 中央研究院隸屬總統府。 三、行政程序法的目的、性質與適用範圍 立法目的：使行政行為遵循公正、公開與民主的程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益、提高行政效能，並增進人民對行政的信賴。「權力分立」「權力制衡」「公私協力」都不是本法明定的立法目的。 法律性質：第3條第1項規定「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之」。這表示本法是普通法，其他法律有特別規定時，優先適用該特別規定。 行政機關的意義：代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位的組織。受託行使公權力的個人或團體，在委託範圍內視為行政機關，但不因此成為公法人。 第3條第2項：機關排除。以下機關的行政行為，不適用本法程序規定： 各級民意機關，例如立法院、市議會。 司法機關，例如地方法院。 監察機關，例如監察院，以及隸屬監察院的審計部與各地審計處。 因此，立法院處理人民旁聽院會、市議會核發議員助理證明、法院核發旁聽證、監察院公告調查報告，都不適用本法程序規定。 第3條第3項：事項排除。以下事項不適用本法程序規定： 有關外交、軍事、國家安全保障事項的行為，例如外交部與外國建交。 外國人出、入境、難民認定及國籍變更的行為。 刑事案件犯罪偵查程序。 犯罪矯正機關或其他收容處所，為達成收容目的所為的行為。 有關私權爭執的行政裁決程序。 學校或其他教育機構為達成教育目的的內部程序。 對公務員所為的人事行政行為，例如國防部將連級主官調任為參謀。 考試院有關考選命題及評分的行為。 以下情形仍適用本法程序規定，須特別留意： 獨立行政機關（如公平交易委員會）不在排除之列；內政部、各級地方政府、消防機關、國稅局也照樣適用。 一般行政行為原則上都適用，例如國稅局函釋、交通違規裁罰、食品封存、失業救助金發放、撤銷營業登記、廢止土地徵收、再生能源躉購費率審定。 考選部受理考試報名適用本法，只有「命題及評分」才排除。 教育內部程序限於課業指導、成績評量、維持紀律的合理措施。勒令退學等影響學生身分的處分不在排除範圍；私立大學對學生記過，也不屬第3條第3項的排除事項。 移民署禁止本國人出境，不屬「外國人出入境」；警察依集會遊行法命群眾解散，也不在排除之列。 四、管轄法定與權限移轉 行政機關的管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之；管轄權非依法規不得設定或變更。這稱為管轄法定原則。「管轄權應由上級機關指定」是錯誤說法。 行政機關經裁併者，應公告管轄變更事項。除公告特定有生效日期外，自公告之日起算至第3日起，發生移轉管轄權的效力。 類型判斷方式 委任依法規將權限的一部分，交由所屬下級機關執行。 委託（機關間）因業務需要，依法規將權限的一部分，委託不相隸屬的行政機關執行。 委託私人行使公權力依法規將權限的一部分，委託民間團體或個人辦理；受託者在委託範圍內視為行政機關。 委辦地方制度法用語，指上級政府將事務交由地方自治團體辦理，與行政程序法的委任、委託不同。 判斷的關鍵是雙方是否有隸屬關係。例如原屬教育部的體育署已改制為運動部，運動部與教育部同為行政院所屬部會，彼此不相隸屬。因此，教育部將主管事項交由運動部辦理，屬權限委託。 委任、委託及委託私人，都應將委任或委託事項與法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙。 五、職權調查、行政契約與閱覽卷宗 職權調查： 行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。 其具體落實，是機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，並對有利、不利事項一律注意。 陳述意見、迴避接觸等規定是其他程序保障，不是此原則的直接落實。 行政契約：行政程序法明定的類型為和解契約與雙務契約。 和解契約：行政機關對事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定時，為有效達成行政目的、解決爭執，與人民訂定。 雙務契約：人民與行政機關互負給付義務。須約定人民給付的特定用途，人民的給付須有助於機關執行職務，且雙方給付應相當並具正當合理的關聯。 勞動、承攬、買賣契約不是本法所列的行政契約種類。 閱覽卷宗：當事人或利害關係人，以主張或維護其法律上利益有必要者為限，得申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，不需經當事人同意。機關除下列情形外，不得拒絕： 行政決定前的擬稿或其他準備作業文件。即使與當事人權益相關，機關也得拒絕。 涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規有保密必要。 涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規有保密必要。 有侵害第三人權利之虞。 有嚴重妨礙社會治安、公共安全或其他公共利益職務正常進行之虞。 屬於國防、軍事、外交、公務機密，或隱私、營業秘密的資料，其中無保密必要的部分，仍應准許閱覽。 六、命令名稱、發布與上級監督 中央法規標準法第3條：各機關發布的命令，得依其性質稱為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。法律的名稱則為法、律、條例、通則，因此「通則」不是命令名稱。 中央法規標準法第7條：各機關依其法定職權或基於法律授權訂定的命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。這是發布後送立法院，不是事先經立法院同意才能發布。 監督用語意義（地方制度法） 核定上級政府或主管機關，對下級政府或機關所陳報的事項加以審查，並作成決定，以完成該事項的法定效力。 備查下級政府或機關間，就其得全權處理的業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉。 查照公文用語，請受文者知悉，不是上述完成法定效力的監督方式。 常考陷阱 「行政機關具行政法上權利能力」：錯。權利能力屬行政主體；機關只具單獨法定地位與行政訴訟當事人能力。 「臺北市政府、財政部、中研院是公法人」：錯，它們都是機關。公法人是臺北市、國家、行政法人。 「從事公益就是公法人或機關」：海基會、證券交易所、郵局都不是公法人；農田水利會改制後也已非公法人。 「行政法人是財團法人或社團法人」：錯，行政法人是具公法性質的公法人。 「國家安全局隸屬行政院」：錯，它隸屬國家安全會議。 「組織法律稱條例、組織命令稱規則」：錯，原則上分別稱為「法」與「規程」。 「行政程序法是特別法、基本法」：錯，「除法律另有規定外」顯示其為普通法。 「獨立機關不適用行政程序法」：錯，獨立機關不是排除事由；被排除的機關只有民意、司法、監察三類。 「考試、學校、出入境全部排除」：只限命題評分、教育內部程序、外國人出入境。考試報名、勒令退學、禁止本國人出境，均仍適用。 「消防、警察、國稅局不適用」：錯，一般行政機關都適用。 「管轄權由上級指定」：錯，管轄權依法規定之，非依法規不得設定或變更。 「受託私人不能視為行政機關」：錯，在委託範圍內視為行政機關。 「交給所屬下級叫委託、交給民間叫委任」：顛倒。下級是委任；不相隸屬機關或民間是委託。 「備查後才生效」：錯。備查是已完成法定效力後才報知；核定才是經審查完成效力。 「調查只需調查對裁罰有利的證據或當事人主張」：錯，有利、不利一律注意，不受當事人主張拘束。 「卷宗可閱覽但不得攝影」「須經當事人同意」「擬稿相關就須准許」：皆錯。 「通則是命令名稱」：錯，通則是法律名稱。 記憶口訣 「主體享權，機關表意；所屬委任，無隸委託，民間視機關；核定完效，備查報知。」 機關排除：「民意、司法、監察」三類機關不適用。 命令七名稱：「規程規則細則，辦法綱要標準準則」。法律四名稱：「法律條例通則」。 中央組織法規：「法律稱法，命令稱規程」。