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學習重點 掌握行政指導的三大特徵：行政目的、任意協力、不具法律上強制力。 行政指導依通說屬事實行為，不是行政處分、法規命令、行政計畫，也不能單方使人民負擔行政法上義務。 區分行政法律行為與行政事實行為：判斷重點是是否以發生法律效果為目的。 辨認機關的勸告、建議、輔導與協助，不能只看公文名稱或「通知」二字，也不能把機關的行政指導誤認為單純的道德勸說。 比較退款、公物開始公用、指定古蹟及許可等行為，分清楚實際執行與法律地位變動。 核心觀念 一、行政指導：以自願配合達成行政目的 依行政程序法第165條，行政指導是行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力的方法，促請特定人為一定作為或不作為的行為。 定義可以拆成四個判斷要點： 主體與範圍：由行政機關在其職權或所掌事務範圍內實施。 目的：為了實現一定行政目的，例如維護旅遊安全、預防疾病傳播。 對象與內容：促請特定人採取某種行動，或暫時不要從事某種活動。 方法：不具法律上強制力，以相對人自願接受、任意協力為前提。 例如，觀光主管機關因疫區傳染病盛行，通知旅行業者「請配合勿出團前往疫區」，內容只是請業者自願配合，並未以具有拘束力的決定禁止出團，即屬行政指導。它是機關在職掌範圍內為公共行政目的所為，不能僅因語氣柔和，就認為只是不具行政法意義的「道德勸說」；也因不直接發生法律效果，不是行政處分；又因對象是特定業者而非抽象規範，也不是行政命令。 二、行政指導的性質與效果 行政程序法第6章規範行政指導。依通說，行政指導大體歸類為行政事實行為，不是行政處分、法規命令或行政計畫。它可能使人民實際改變行為，卻不能單憑指導本身，使人民負擔行政法上的義務。 行政程序法第166條要求機關注意法規目的，不得濫用行政指導；相對人明確拒絕時，機關應即停止，並不得因此對其作成不利處置。因此，人民原則上可自行決定是否配合，不能把行政指導當成強制命令使用。 依同法第167條，機關應明示行政指導的目的、內容及負責指導者等事項；明示得以書面、言詞或其他方式為之，相對人請求交付文書時，除行政上有特別困難外，應以書面為之。可見行政指導雖不具法律上強制力，仍有應遵守的程序規範。 三、行政法律行為與行政事實行為 行政法律行為以發生法律效果為目的，例如設定義務、授予許可、形成或確認法律地位。行政事實行為則不以發生法律效果為目的，而著重事實上的通知、協助、給付或執行，行政指導即為其典型。 「不以發生法律效果為目的」不等於「與法律毫無關係」。事實行為仍可能有法律依據，也可能因實施結果而衍生法律問題；只是該行為本身並非以直接設定或變更權利義務為目的。 行政行為性質與辨識重點義務的形成 法規命令行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項作成具有對外法律效果的抽象規定。得於合法授權範圍內規定人民義務。 行政處分行政機關對公法上具體事件所為、對外直接發生法律效果的單方行政行為。得依法以單方決定使人民負擔義務。 行政契約以契約設定、變更或消滅公法上法律關係。得透過雙方合意形成義務。 行政指導以不具法律上強制力的方法，促請特定人自願配合，屬事實行為。指導本身不能使人民負擔法律上義務。 比較時須注意：行政契約雖須合意，仍能形成法律義務；行政指導同樣重視自願，卻不因人民接受勸告，就當然成為行政契約。問「何者無法使人民負擔行政法上義務」時，四者中只有行政指導符合。 四、退款與形成法律地位的區別 行為類型學理上的判斷解題理由 稽徵機關退還溢繳稅款實際退款屬事實行為。重點在交付款項、完成給付，而非以退款動作本身決定退稅權利。 道路完工開始公用屬行政處分（學理上為對物的一般處分）。使道路取得供公眾使用的公物地位，不能只視為道路完工的物理事實。 公告指定建物為古蹟行政處分。使建物取得古蹟的法律地位，所有人並因此受到相關法律限制。 許可進入山地保留區等管制地區行政處分。以許可決定使申請人依法取得得以進入的法律地位。 尤其要分清楚「決定應退多少稅」與「實際把錢退還」。前者涉及權利義務的核定；後者是執行給付。看到「稽徵機關退還溢繳稅款」，應掌握其事實行為性質。 常考陷阱 「機關發出通知，就是行政處分」：錯。通知只是表達形式，須看內容是否對外直接發生法律效果；單純促請自願配合，屬行政指導。 「行政指導能命人民履行義務」：錯。行政指導得促請作為或不作為，但本身沒有法律上強制力，無法使人民負擔行政法上義務。 「行政指導是行政處分或行政計畫」：錯。依通說，行政指導屬事實行為。 「不配合行政指導，就能予以不利處置」：錯。不得以拒絕指導作為不利處置的理由；若另有違法行為，則應依其法律依據分別判斷。 「使用勸告語氣，就是道德勸說」：錯。機關在職掌範圍內，為行政目的向特定人提出不具強制力的建議，符合行政指導的特徵。 「行政契約與行政指導都出於自願，所以都沒有拘束力」：錯。行政契約能形成公法上的權利義務，行政指導本身則不能。 「事實行為完全不可能涉及法律效果」：錯。應判斷是否以發生法律效果為目的，不能把「不以發生法律效果為目的」改成「絕不產生任何法律影響」。 「有實際動作就是事實行為」：錯。公物開始公用、指定古蹟及許可，均含有形成法律地位的決定，屬行政處分，不能只看外觀動作；真正的事實行為例子是「退還溢繳稅款」。 記憶口訣 「指導靠自願，不能強加義務；法律看效果，事實看執行。」 遇到具體案例，依序問：是否為行政目的？是否只請自願配合？是否直接形成法律上的權利義務？再依內容判斷，避免被「通知」「公告」等名稱誤導。