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學習重點 內閣制的核心是權力融合：內閣源自議會並對議會負責，議會至上。總統制的特徵則是行政、立法分立制衡與固定任期，兩者不可混淆。 內閣制下閣員通常得或須由議員兼任：日本、英國、德國都是例子。法國則明文禁止國會議員兼任閣員，是常考的例外。 內閣是各部會首長組成的團體：部會首長須為部屬行為、施政疏漏及所轄政策負起個人政治責任，履行方式是辭職下台。 區分在野黨與政府的各種型態：影子內閣、少數政府、看守政府、共治各有不同的判斷關鍵。 核心觀念 一、內閣制的權力融合與議會至上 內閣制又稱議會制或責任內閣制，其精神是權力融合，與總統制的權力分立相對。主要特徵如下： 內閣源自議會：首相或總理通常由議會多數黨或多數聯盟的領袖出任，不由人民直接選舉。 內閣對議會負責：議會可以透過質詢、不信任投票等方式追究內閣責任。內閣失去議會信任時，須總辭或解散議會，訴諸選民。 議會至上：議會是政治權力的中心，內閣的存續取決於議會信任。因此行政部門沒有固定任期，議會也可能被提前解散。 閣員多兼具議員身分：同一批政治人物同時掌握立法與行政權力，這是「融合」最具體的表現。 各種政府體制的比較： 體制行政與立法關係特徵 內閣制權力融合內閣源自議會並對其負責、議會至上、行政部門無固定任期 總統制權力分立、相互制衡總統由人民直選，總統與議會各有固定任期，閣員不得兼任議員 委員制（瑞士）合議制行政部門行政權由聯邦委員會集體行使，委員由議會選出，但不得同時擔任議員 雙首長制混合型總統由人民直選，總理對國會負責，兼具總統制與內閣制的成分 所以「最符合權力融合精神」的體制是內閣制。「議會至上」是內閣制的典型特徵。行政、立法的制衡分立、行政首長由人民直選、行政與立法任期固定，都屬於總統制的特徵。 二、議員兼任閣員與職位不相容 內閣制講求權力融合，因此閣員通常得或須由議員兼任： 英國：依憲政慣例，閣員須具國會議員身分。 日本：憲法規定內閣總理大臣須從國會議員中提名，國務大臣須有過半數為國會議員，所以國會議員可以兼任行政官員。 德國：聯邦議員可以兼任聯邦部長。 法國例外：法國第五共和憲法採職位不相容原則，國會議員被任命為部長時須放棄議員職務，所以法國的部會首長不得兼任國會議員。這個設計源於對第三、第四共和內閣不穩的反省。 非內閣制國家也有兼職限制。瑞士的聯邦委員不得同時擔任聯邦議員。中華民國憲法第75條規定立法委員不得兼任官吏，因此不能兼任行政官員。題目若問「哪一國的國會議員可以兼任行政官員」，內閣制的典型代表是日本。 三、內閣的組成與部長責任 內閣（cabinet）是由代表不同政府部門的部會首長所組成的團體，通常由首相或總理領導，是決定政府重大政策的最高行政決策團體。「委員會」、「董事會」、「機關」都不是這個定義的專有名詞。 內閣制下的責任分為兩個層次： 集體責任：內閣全體對議會連帶負責。閣員對外須支持內閣決策，議會通過不信任案時，內閣須總辭。 部長（個人）責任（ministerial responsibility）：個別部會首長須為其部屬的行為與疏漏，以及所轄的政策，向議會及公眾負責。這是一種政治課責，在內閣制國家很常見。 部長責任的履行方式是辭職下台（引咎辭職），也就是以去留承擔政治責任。部長責任主要透過議會監督來實現，例如質詢、對個別部長的不信任或譴責。它與以下三者都不同： 追究違法行為的司法責任（移送司法機關） 行政內部的懲處 單純的道歉 監察長（ombudsman）則是受理人民對行政機關的申訴、調查行政失當的獨立機制，屬於另一套行政監督制度，並不是部長責任的實現方式。 四、影子內閣、少數政府、看守政府與共治 名稱內涵判斷關鍵 影子內閣（shadow cabinet）在野黨模擬政府的官職分布，正式或非正式地由在野黨議員一對一監督相應部會，並準備執政。英國最為典型。在野黨＋模擬政府＋一對一監督部會 少數政府（minority government）執政黨或執政聯盟在議會中未掌握過半席次，仍然組成政府。真正的政府，但缺乏議會多數 看守政府（caretaker government）內閣總辭或議會解散後、新政府產生前，暫時處理日常政務的政府。過渡、暫管，不作重大決策 共治（cohabitation）雙首長制下，總統與國會多數（及其支持的總理）分屬不同政黨。法國最為典型。雙首長制＋總統與總理不同黨 常考陷阱 把總統制的特徵當成內閣制的特徵：「行政權與立法權的制衡分立」、「行政首長由人民直接選舉」、「行政、立法部門任期固定」都是總統制的特徵。內閣制的典型特徵是議會至上、權力融合。 把雙首長制或委員制當成最符合權力融合的體制：權力融合的代表只有內閣制。 以為所有內閣制國家都允許議員兼任閣員：法國禁止兼任。題目問「部會首長不得兼任國會議員」時，答案是法國，日本、英國、德國都可以兼任。 以為中華民國或瑞士的議員可以兼任行政官員：我國立法委員不得兼任官吏，瑞士聯邦委員也不得同時擔任議員。可兼任的典型是日本。 用司法或行政手段取代部長責任：「移送司法機關」是法律責任，「懲處部屬」是行政內部處分，「向全民道歉」不是制度性的負責方式。部長責任的履行方式是辭職下台。 以為部長責任透過監察長（ombudsman）體現：這是錯誤敘述。監察長是受理民眾申訴的行政監督機制，部長責任則是部長向議會及公眾承擔的政治責任。 混淆內閣與其他組織：由各部會首長組成的團體稱為「內閣」，不是委員會、董事會或機關。 混淆影子內閣與其他型態：題幹出現「在野黨」、「模擬政府官職」、「一對一監督部會」時，答案是影子內閣。少數政府是執政者不過半，看守政府是過渡暫管，共治是雙首長制下總統與總理分屬不同黨。 記憶口訣 「內閣融合議會上，閣員多由議員當；日英德可兼，法國不准兼。」 「部長出錯不推託，辭職下台負政治責；監察長是申訴管道，別和部長責任搞錯。」 「影子在野一對一，少數執政不過半，看守過渡暫管家，共治總統總理不同家。」