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學習重點 掌握政策科學的代表學者拉斯威爾，以及以政策研究協助解決社會問題的取向。 熟記政策過程五階段的標準順序，並區分涵蓋前三階段的「政策制定」與完整的「政策過程」；政策過程與政策制定的第一步都是問題認定（界定）。 運用伊斯頓系統模型，辨別環境、投入、轉換、產出與回饋，並理解轉換過程被稱為「黑箱」。 區分系統議程（討論議程）與政府議程（制度議程），理解非決策制定如何以扼阻性手段阻止問題進入政府處理範圍。 掌握問題建構的重要性，辨識第三類型錯誤，以及唐恩所說各階段對應的政策分析活動。 核心觀念 一、政策科學的起源與研究關懷 拉斯威爾（H. D. Lasswell）是較早提出並倡導「政策科學」的學者，主張以政策取向的研究處理社會問題。其重點在於結合不同學科的知識，理解政策如何形成，並提供改善公共決策的知識。 辨識學者時，看到「政策科學」「政策取向」「解決社會問題」，應優先聯想到拉斯威爾；看到「問題建構」「第三類型錯誤」「政策分析活動與階段對應」，則應聯想到唐恩（William Dunn）。賽蒙以決策理論、有限理性著稱，羅爾斯以正義論著稱，二者都不是政策科學一詞的提出者。 二、政策過程五階段與政策制定的範圍 階段論將政策運作整理為五個階段：議程設定（政策問題認定）→政策規劃→政策合法化→政策執行→政策評估。國內學者常用的寫法是「政策問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估」。政策過程的首要工作是認定、界定問題，確認政府究竟要處理什麼，而不是先編預算、釐清責任、結盟提案或挑選方案。 階段主要內容與判斷關鍵 議程設定（問題認定）辨認公共問題，使值得關切的問題進入政府審查、考慮的範圍，決定「哪些問題要處理」。 政策規劃設定目標、研擬方案、預測與比較可能後果，思考「如何處理問題」。主要活動者為行政權機關。 政策合法化經有權機關依適當權限與程序採納政策，使政策取得正式權威與地位。 政策執行動員組織、人員、預算及其他資源，將政策內容轉化為具體行動。 政策評估檢視執行過程與政策結果，判斷政策表現，提供修正、延續或終止政策的參考。 政策制定的研究範圍包括政策問題形成（界定）、政策規劃、政策合法化三階段，因此政策制定過程的第一階段是政策問題界定；完整的政策過程則還包括政策執行與政策評估。政策制定不能只理解為方案規劃，也不能直接等同完整的五階段。「政策分析」是貫穿各階段的知識產出活動，不是政策制定的某一個階段；「政策建議」「政策論證」「政策研究」也都不是專指這三階段範圍的名稱。 階段論是協助分析的架構，實際運作未必單向、整齊地依序進行。執行成果可以回饋至後續規劃，評估類型也可涵蓋執行過程與結果；政治、經濟及社會等環境系絡，可能影響所有階段。 政策合法化不等於所有公共政策都必須有法律依據、先制定法律才可執行。行政機關在其權限內依程序核定的政策，同樣可取得合法地位；不能把政策合法化一律縮減為立法機關制定法律。 三、伊斯頓的政治系統模型 伊斯頓（David Easton）以系統觀點說明政治運作：政治系統接受環境中的投入，經內部轉換形成權威性決定與行動，產生的結果再經回饋影響後續運作。 構成要素意義與辨識線索 環境政策運作所處的政治、經濟、社會、文化等條件，以及時空背景所造成的限制與影響。 投入來自社會的需求與支持。民眾要求政府處理問題屬需求；民眾對政府的支持同樣屬投入。 轉換政治系統處理需求與支持、形成政策決定的過程。政府政策的制定（制訂）過程屬於轉換。 產出政治系統作成的權威性決定與政策。政策合法化使政策成為正式的權威性決定，在系統理論中視為產出。 回饋政策執行結果及社會反應返回政治系統，影響後續需求、支持與政策調整。 轉換過程常被稱為「黑箱」（black box），因為內部互動、協商及權力運作不易直接觀察與掌握。黑箱指的是系統內部如何把投入變成產出，不能與外在環境、需求支持或結果回饋混淆。 同一概念要依分析角度判斷：題目問「政策制定過程」是政府對社會的什麼，答轉換；題目問「政策合法化」在系統理論中是什麼，答產出（合法化的結果是權威性決定）。 四、議程設定：從社會討論到政府處理 公共問題很多，政府無法同時處理所有問題。議程設定關心的是：哪些問題獲得注意，並被納入政府審查、認真考慮的範圍。問題受到社會關注，不代表政府已正式準備處理。 議程類型常見名稱核心判準 系統議程公共議程、大眾議程；本質上屬討論議程社會大眾認為值得關切、適合由公共權威處理的議題，尚不代表已列入政府正式處理範圍。 政府議程制度議程、機關議程；具有行動議程性質已進入政府機關討論，並準備加以處理的議題。 判斷時應看關注與處理的主體：大眾討論偏向系統議程；政府機關正式討論並準備處理，則屬政府議程或制度議程。 五、非決策制定與扼阻性決定 非決策制定是運用權力，使不利於既有利益或權力安排的要求受到壓制，無法成為正式決策議題，或被限制在不具威脅性的範圍內。它並非單純沒有作決定，而是可能透過積極作為，決定哪些問題不能進入議程。 政府採取的扼阻性決定手段包括武力、權力及動員社會偏差。其中「動員社會偏差」是運用既存制度、價值、規則與程序的偏向，使某些利益較容易被納入，另一些要求則被排除。說服不屬於扼阻性決定的手段。 六、問題建構、第三類型錯誤與分析活動 問題建構是釐清問題的性質、成因、範圍與相關利害關係，將模糊的不滿轉化為可分析的政策問題。它是議程設定階段主要對應的政策分析活動，也說明為何政策過程必須先界定問題。 唐恩所稱的第三類型錯誤，就是用正確的方法解決錯誤的問題。錯誤出在問題建構，而不是解決方案的選擇；即使後續分析方法正確、計算精確，仍無法處理真正癥結。分析人員若未謹慎研究、找出問題真正癥結，就容易犯此錯誤。 區辨：第一類型錯誤、第二類型錯誤是統計假設檢定的用語（前者為拒絕了真實的虛無假設，後者為接受了錯誤的虛無假設），屬於方法層次的誤差；第三類型錯誤則屬問題層次的錯誤。共線性、抽樣誤差、代表性偏差也都是技術或方法上的問題，不是第三類型錯誤。 政策過程階段主要對應的政策分析活動 議程設定問題建構：釐清真正需要處理的問題。 政策規劃預測：推估替選方案可能帶來的後果。 政策合法化、政策採納推薦：提供方案選擇與採納的理由。 政策執行監測：掌握政策實施情形及相關變化。 政策評估評估（評價）：判斷政策結果的價值與影響表現。 上述為主要對應關係，實際分析活動可以跨越階段；不能因此認為問題建構只在政策開始時進行一次。 常考陷阱 把政策評估排在政策執行之前：五階段的標準順序是先合法化，再執行，最後評估；實務上存在回饋，不代表可以任意改寫標準次序。 把政策規劃排在議程設定之前：先有議程設定（問題認定），才進行規劃。 以「政策合理化」替代政策合法化：合理性與合法化是不同概念；「政策倡導」「政策行銷」也不能替代標準五階段中的規劃或執行。 把政策規劃或政策分析當成第一階段：政策過程與政策制定都以問題認定（界定）為首；預算籌編、責任釐清及結盟提案均非首要工作。 把政策規劃的主要活動者寫成立法或司法機關：規劃方案主要由行政機關進行。 認為政策合法化就是「所有政策都須有法律依據」：關鍵是有權機關依權限與程序採納，此類敘述是錯誤選項。 把支持當成產出、轉換或回饋：需求與支持是投入；政策決定（含合法化）是產出；制定過程是轉換；結果返回並影響後續運作才是回饋。 把黑箱解釋為環境限制、需求支持或回饋修正：黑箱專指不易觀察的轉換過程。 把系統議程誤認為政府、行動或機關議程：系統議程本質上是討論議程；已進入政府機關討論並準備處理的，才是制度議程。 將第三類型錯誤理解成技術失誤或選錯方案：判斷重點是「問題找錯」，不是抽樣誤差、共線性、代表性偏差或統計上的第一、二類型錯誤。 把議程設定對應到推薦或監測：議程設定對應問題建構；推薦對應合法化（採納），監測對應執行，評估對應政策評估。 把說服列為扼阻性手段：扼阻性決定是武力、權力、動員社會偏差，說服不屬之。 記憶口訣 「議、規、法、執、評」：議程設定、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估；前三者合為政策制定，第一步是問題界定。 「需求支持進，合法決定出；制定是轉換，黑箱看不清，結果再回饋。」掌握系統模型各要素。 「建、預、推、監、評」：問題建構、預測、推薦、監測、評估，依序對應五階段。 「社會談是系統（討論），政府辦是制度；方法對、問題錯，就是第三錯。」分辨議程類型與問題建構錯誤。 「武、權、偏差三扼阻，說服不算。」記住扼阻性決定的手段。