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學習重點 掌握《地方制度法》是地方自治最重要的法律依據及其規範範圍，並區分另由專法規範的公民投票。 以「事務歸屬、指揮監督、執行責任」區別自治事項與委辦事項，熟記法定用語。 辨認直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）的自治事項，以及居民的法定權利與義務。 熟記直轄市設置條件、改制時間、組織自治條例程序、副市長員額及人事任免例外。 比較一般區與直轄市山地原住民區，理解行政分權與地方自治（地方分權）的差異。 核心觀念 一、地方制度法的地位與規範範圍 《地方制度法》是我國地方政府組織與地方自治最重要的法律依據。內容包括行政區域、地方自治團體及其居民、自治事項、自治組織、地方財政、自治監督與地方公職人員選舉等。直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）的自治事項，均由本法規定。 我國現行法律中沒有「地方自治法」「地方自治通則」「地方基準法」「地方政府職權行使法」等法律名稱；《地方稅法通則》規範地方稅的課徵，並不規定各級自治事項。 地方公民投票的主要規範依據是《公民投票法》，不能因為公投發生於地方，就認定其制度內容規定於《地方制度法》。地方選舉雖另有選舉罷免專法，《地方制度法》仍有相關規定；地方財政收支也是本法的內容。 地方自治團體是依本法實施地方自治、具有公法人地位的團體。行政區劃上，省劃分為縣、市；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市；直轄市及市均劃分為區。但行政區域不當然具有地方自治團體地位。 二、自治事項與委辦事項 比較項目自治事項委辦事項 事務性質地方自治團體本身的事務非屬該地方自治團體本身的事務 法定內涵依憲法或地方制度法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由其辦理之事務，並負政策規劃及行政執行責任依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，並負其行政執行責任 責任政策規劃責任＋行政執行責任行政執行責任 監督具自主決定空間，仍須接受合法的自治監督接受上級政府指揮監督（含合法性與適當性） 經費原則由地方自行負擔原則由委辦機關負擔，不能認為全由地方自行負擔 判斷關鍵是事務依法歸誰，以及地方負何種責任，不能只看由哪個機關承辦。法定用語是「委辦事項」，不是「信託事項」。地方政府辦理委辦事項，仍須負擔公共任務的執行責任。 三、各層級自治事項的辨識 直轄市、縣（市）的自治事項，涵蓋組織及行政管理（含新聞行政）、財政、社會服務、教育文化及體育、勞工行政、都市計畫及營建、經濟服務、水利、衛生及環境保護、交通及觀光、公共安全、事業經營及管理等。例如觀光、教育文化、社會服務、消費者保護、下水道建設及管理均屬之。縣（市）的自治事項亦包括都市計畫之擬定、審議及執行，防洪排水設施興建管理，殯葬設施之設置及管理。 軍事召集、證券交易市場管理、營業稅之稽徵屬中央事務，不是地方自治事項。尤其營業稅與綜合所得稅都是國稅，不能因營業活動或納稅人在地方，就認定是地方自治稅務。 鄉（鎮、市）的教育文化及體育自治事項，包括社會教育之興辦及管理、藝文活動、體育活動、禮儀民俗及文獻、社會教育、體育與文化活動場所之設置及管理。其中不包括「文化資產保存」；文化資產保存列於直轄市、縣（市）層級的自治事項。 四、居民的權利與義務 中華民國國民設籍於地方自治團體行政區域內者，為該地方自治團體居民。依《地方制度法》，居民享有下列權利： 對地方公職人員有依法選舉、罷免之權。 對地方自治事項，有依法行使創制、複決之權。 對地方公共設施有使用之權。 對地方教育文化、社會福利、醫療衛生事項，有依法律及自治法規享受之權。 對地方政府資訊，有依法請求公開之權。 其他依法律及自治法規賦予之權利。 居民義務包括遵守自治法規、繳納自治稅捐及其他依法律及自治法規所課之義務。 權利須「依法」行使，並非設籍即可任意要求。例如臺北市居民得依法罷免市議員，但選舉年齡由法律規定，居民不能要求地方政府降低；享受教育文化服務，也不代表得免費就讀市立大學。個人綜合所得稅屬國稅，不是向臺北市政府繳納的地方稅；一般區區長也不由居民選舉產生。 五、直轄市的設置、層級與升格 依《地方制度法》，人口聚居達一百二十五萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上有特殊需要之地區，得設直轄市。達到人口門檻不代表自動升格，仍須依法定程序辦理。 我國六個直轄市為臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市及高雄市。基隆市、新竹市、嘉義市為市，與縣同層級；宜蘭市等則為縣轄市，與鄉、鎮同層級。新竹市不是直轄市。 新北市、臺中市、臺南市（及縣市合併後的高雄市）於民國九十九年十二月二十五日改制；桃園市於民國一百零三年十二月二十五日改制，是最晚升格的直轄市。 六、直轄市組織與人事 直轄市政府組織自治條例，由市政府依組織準則擬訂，經市議會同意後，報行政院備查。應分清「同意、備查」與「核定」，也不能將受報機關換成內政部。 直轄市政府置副市長二人；人口在二百五十萬人以上者，得增置一人。副市長由市長任命，職務比照簡任第十四職等；另置秘書長一人。 直轄市政府一級單位主管及所屬一級機關首長，原則上由市長任免；但主計、人事、警察、政風之主管或首長，依專屬人事管理法律任免，市長無法自行任免。交通局局長、財政局局長、研究發展考核委員會主任委員，以及一般區的區長，均屬市長依法任免範圍。 七、一般區與山地原住民區：分權制的申論重點 比較項目直轄市一般區直轄市山地原住民區 法律地位不是地方自治團體；區公所為市政府派出機關具有公法人地位的地方自治團體 行政首長區長由市長依法任用（官派）區長由區民依法選舉產生（民選） 民意機關不設區民代表會設區民代表會 制度性質市政府內部的行政分權（分層負責）具自治組織與自治權限的地方分權 鄉長、鎮長、縣轄市市長均由居民依法選舉產生（如國姓鄉、宜蘭市、竹東鎮）；臺南市南區、高雄市旗津區等一般區的區長則由市長任用。因此不能看到「區」就一律判斷為官派，也不能看到「市」就判斷為直轄市。 直轄市山地原住民區由原山地鄉改制而來，其自治除法律另有規定外，準用關於鄉（鎮、市）的規定，而非準用直轄市規定。區長以具山地原住民身分者為限，並須符合選舉罷免法令所定的候選人資格，不能僅以「居住滿六個月」判斷。 申論「分權制」可先說明：分權制是將權力分配給地方，使地方得自主決策；與一般區僅屬市政府內部分層辦事不同，山地原住民區屬地方分權。再從組織、事務、財政、監督展開：山地原住民區設民選區長與區民代表會，依法辦理自治事項、制定自治法規，具自治財政與預算運作，並接受直轄市的法定監督。例如新北市烏來區、桃園市復興區、臺中市和平區，以及高雄市那瑪夏區、桃源區、茂林區。其特色是保留原住民族地區的自主決策與居民參與，使族群文化與在地需求能透過自治機關表達及執行；可再補充其面臨的課題，如財政依賴上級補助、自治事項範圍與市政府權責的協調等。 常考陷阱 「地方公投屬地方制度法內容」：地方性質不等於規範於本法，公民投票另有專法。 虛構法律名稱：地方自治法、地方自治通則、地方基準法、地方政府職權行使法皆非現行法；自治事項規定於地方制度法。 「所有文化事務都屬鄉鎮市自治」：藝文、民俗、文獻與社會教育可以；文化資產保存屬直轄市、縣（市）層級。 中央事務混入地方：軍事召集、證券交易市場管理、營業稅、綜合所得稅皆屬中央。 「信託事項」：法定用語是委辦事項，看到信託即為錯誤。 委辦事項描述錯誤：委辦不是自治事項、經費不是全由地方負擔、須受上級指揮監督；但地方仍負執行責任。 「要求降低選舉年齡」是居民權利：居民權利須依法行使，選舉年齡非地方可決定。 「所有區長皆官派」或「區長可選舉」：一般區官派，山地原住民區民選。 「山地原住民區準用直轄市規定」：準用鄉（鎮、市）規定；它是地方自治團體。 「市長可以任免所有局處主管」：主計、人事、警察、政風依專屬人事法律任免。 「副市長一人、人口多再加一人」：基準為二人，二百五十萬人以上得增一人；比照簡任第十四職等，秘書長一人。 組織自治條例「報內政部」或「核定」：正確為議會同意後報行政院備查。 新竹市、基隆市、嘉義市：是與縣同層級的市，不是直轄市；桃園市最晚升格（103年）。 記憶口訣 「組織議會同意，行政院備查；副市長二，二五〇可加一。」 「主、人、警、政看專法；一般區任用，原民區民選。」 「自治負規劃，委辦負執行；原民區自治，準用鄉鎮市。」 「九九四都改制，一〇三桃園最晚。」