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學習重點 掌握府際關係的定義：國家內不同層級或同層級政府，在政策形成與執行過程中，於權力、財政及資源上的互賴互動。 區分垂直、水平府際關係，並與府會關係、部際關係、公共關係、層級節制等概念明確切割。 比較單一制、聯邦制與邦聯制，理解 Wright 三種模式與網絡型府際關係，以及協力化、參與性、資源互賴等發展因素。 掌握跨域協力的成因，以及府際協議「準備、探查、提議」的過程與案例寫法。 辨別財政移轉支付、自有財源與融資收入，理解無條件補助、有條件補助及統籌分配稅款的功能。 核心觀念 一、府際關係的意涵與範圍 府際關係（intergovernmental relations）係指國家內不同層級或同層級政府之間，在公共政策發展、執行及公共服務提供過程中，涉及權力、財政、資訊與其他資源的互賴互動關係。重點如下： 它是國家內部各級政府間的關係，不是專指不同國家政府之間的關係，也不是地方政府專屬的管轄領域。 它具有常態性，不只在衝突或災害時才出現。 為使政府有效履行國家職能而分工，從縱向形成的中央與地方互動，以及橫向地方政府間的協調合作，都屬府際關係。 典型議題：中央與地方財政收支劃分、統籌分配款分配比率調整、行政區域合併、中央補助的重大建設計畫（如前瞻基礎建設）、中央與地方共同防治傳染病、跨縣市流域整治、跨縣市共同打擊犯罪。 概念判斷重點典型事例 垂直府際關係不同層級政府間互動行政院與臺北市政府互動、中央補助地方、中央與地方共同防疫 水平府際關係同層級（地方自治團體間）政府協調合作跨縣市打擊犯罪、災害相互支援、建立區域治理夥伴關係 府會關係同一政府內行政與立法機關間互動、制衡市政府與市議會間的預算審議及監督 部際關係同一政府內不同部門間互動中央不同部會協調政策 公共關係機關與民眾、媒體間的溝通政策宣導、新聞發布 層級節制組織內部上下指揮監督的結構原則機關內長官與部屬的命令服從 判斷水平或垂直時應看所屬政府，不能只看機關名稱。某縣政府與某直轄市政府的勞工局合作，實質上是兩個地方政府間的合作，屬水平關係。反之，向上級政府爭取更多裁量權限、尋求一般性計畫指令、徵詢一致性的法規解釋，都是對上級的請示或爭取，帶有垂直關係特色。 現代廣義觀點納入政策網絡，政府可能與企業、非營利組織共同參與治理，因此府際關係包含政策網絡的互動，也不能斷言不包含政府與市場的關係。但若只有私部門與第三部門互動，欠缺政府參與，就不構成府際關係。地方首長赴海外招商主要屬經貿推廣，與府際關係較無直接關聯。 二、國家結構與府際關係類型 依國家結構區分，府際關係類型包括單一制、聯邦制、邦聯制。共和國制是以國家元首產生方式所作的國體分類，屬不同分類面向，不是府際關係的類型。 比較面向單一制聯邦制 權力來源統治權集中於中央，地方權限由中央依憲法或法律授與聯邦與各邦的權限由憲法分配並保障，各邦權力不來自聯邦授與 地方地位地方為國家的行政或自治區域，仍可依法享有自治權各邦在憲法保障範圍內具有自主地位，常有自己的憲法與議會 權限調整中央可依憲法及法律所定程序調整地方權限涉及憲法保障的權限，通常須經修憲程序，聯邦不得單方變更 府際運作以中央主導的垂直協調為主，仍有地方合作與資源互賴強調權限分立，同時存在聯邦與邦的政策合作與財政依賴 代表國家英國、法國、日本美國、德國 邦聯制則由主權國家以條約結合，成員國保有主權，邦聯機關權力有限，與聯邦形成單一國家的結構不同。申論作答時，先說明府際關係意涵與垂直、水平類型，再以上表逐項比較，最後可補充兩制皆朝協力與網絡治理發展。 三、Wright 模式、網絡型府際關係與發展因素 Wright 模式權力關係辨識關鍵 分立型（對等權威）中央與地方權限各有範圍界線清楚，彼此相對獨立 包含型（涵蓋權威）地方置於中央權威之下中央主導，地方自主空間小 重疊型（重疊權威）各級政府權限與資源相互交錯自主權有限，透過協商、議價及合作推動政策 網絡型府際關係進一步重視多元參與者、資源互賴與協商治理，其特徵是中央政府權力向下移轉、地方參與增加，政府間及公私部門間的界線趨於模糊。它不是「界線清楚」，不是「地方不必臣屬中央」，也不是「地方集權、中央分權妥協」。 影響府際關係發展的主要因素： 協力化的趨勢：公共問題跨越行政區界，需要各級政府合作。 參與性的要求：地方與民眾要求參與決策。 資源互賴的需求：單一政府人力、財力、資訊不足，必須相互依賴。 上述趨勢指向分權與合作，權力集中化不是主要影響因素。探討中央與地方府際合作的困境與解決機制，直接相關的學理為多層次治理、分權理論、政策網絡；多數決矛盾屬公共選擇的投票理論，與府際合作無直接關聯。 四、跨域協力與府際協議 空氣污染、流域治理、交通及災害防救具有外溢效果，單一政府易出現管轄與資源不足。跨域協力可整合人力設備、分攤成本，並藉共同採購或設施共享追求規模經濟，但須處理成本分攤、利益分配及責任歸屬。 制定縣市間災害防救相互支援協定，須考量府際關係、組織協力、規模經濟；府會關係是行政與立法間的關係，較無須考量。 府際協議（negotiating）可依下列過程作答，以「兩縣市建立災害相互支援機制」為例： 準備（preparing）：盤點災害風險、法定權責、人力設備與預算，確認協商授權、目標及可接受底線。 探查（probing）：交換需求與限制，釐清對方是否擔心支援後自身量能不足、費用負擔或指揮責任，找出共同利益。 提議（proposing）：提出具體方案，約定啟動條件、支援項目、指揮聯繫、費用分擔、補償方式與爭議處理，經協商形成協議。 申論最後可補充定期演練、資訊共享及檢討機制，使協議能落實。 五、財政移轉、地方財源與臨時支出 財政移轉支付是政府間移轉財力，以處理財政不均衡：垂直不均衡指上下層級政府財力與支出責任不相稱；水平不均衡指同層級地方政府間的貧富差距。方式包括補助款、統籌分配款、協助金；財產收入是政府自身財產產生的收益，不是移轉支付。 上級政府透過府際移轉支付，使地方政府能提供最基本公共服務的經費，稱為補助款。 項目功能與考點 無條件補助不指定用途，目的在平衡地方政府間貧富不均（水平）、平衡府際間垂直貧富不均、維持地方提供基本公共財 有條件補助指定用途或附帶條件，用以鼓勵地方提供特定公共財或配合中央政策，如計畫型、專案補助 統籌分配稅款依法定制度與公式統籌分配稅收，不能視為可隨時申請加碼的專案補助 舉債收入屬融資性質，須負擔償還責任，不是歲入自有財源 縣（市）政府歲入自有財源包括地價稅等稅課收入、規費收入，以及統籌分配稅款；若題目另問「自籌財源」，常見分類則扣除統籌分配稅款。舉債不能因取得現金就列入自有財源。 直轄市年度中因中央新頒法令必須新增社會福利服務，臨時籌措財源可動用預備金、向議會提出追加預算，或由主管部會（衛生福利部）提供計畫型、專案補助款。普通統籌分配稅款依法定公式分配，不能向行政院主計總處要求臨時增加，最不適宜作為應急管道。 常考陷阱 「府際關係專指國家間關係」或「專屬地方政府」：錯。府際關係是國內各級政府間的互動，涵蓋中央與地方、地方與地方。 「府際關係可分府會關係和院會關係」：錯。府會、院會是行政與立法的關係；行政與立法制衡和府際關係最沒有相關。 名稱混淆：中央與地方縱向互動稱府際關係，不是層級節制、跨域管理、公共關係或自治協調關係。 「只有上下級才算」：同層級地方政府合作也是府際關係；「區域治理夥伴關係」是水平關係的關鍵字。爭取裁量權、請求計畫指令或法規解釋則屬垂直關係。 「府際關係不包含政府與市場關係」：錯，廣義府際關係納入政策網絡；但純粹私部門與第三部門互動不屬府際關係。 「共和國制是府際關係類型」：錯，府際類型是單一制、聯邦制、邦聯制。 「網絡型界線清楚、地方不必臣屬中央」：錯，網絡型的特徵是中央權力向下移轉、界線模糊、相互依賴。 「權力集中化是發展因素」「多數決矛盾可解釋府際合作」：皆錯，發展因素是協力化、參與性、資源互賴。 「無條件補助鼓勵特定公共財」：錯，指定政策誘因屬有條件補助。 財源分類：財產收入不是移轉支付；舉債不是自有財源；統籌分配稅款不能臨時要求加碼。 記憶口訣 上下垂直、左右水平；府會是行政對立法，不算府際。分立看界線、包含看中央、重疊靠協商；網絡權下放、界線變模糊。發展三因素：協力、參與、互賴；集權不在內。協議三步：先準備、再探查、後提議。無條件求均衡、保基本，有條件導政策；借款要還，不算自有。