政府再造的理念與各國改革

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建立於 2026年10月22日

學習重點 掌握政府再造的背景：福利國家危機屬經濟危機，以及政府失靈的主要原因。 熟記奧斯本與蓋伯勒「企業型政府」十大原則，尤其是領航而非操槳、顧客導向、競爭、成果導向與分權。 能辨識政府再造的核心特質與改革工具（民營化、TQM、標竿學習、流程再造、解除管制），並排除非屬此波改革的選項。 熟記美國國家績效評估（NPR）、英國續階計畫、紐西蘭及我國「四化」等改革，並區分新政、胡佛委員會等早期改革。 申論要兼顧效率、品質、公平與課責，並能分析過度民營化造成的國家空洞化。 核心觀念 一、背景：福利國家危機與政府失靈 1970年代石油危機帶來經濟停滯、通貨膨脹與財政赤字，凱因斯理論受到挑戰。福利國家支出持續擴張，但稅收無法支應，形成福利國家危機，選擇題應判斷為經濟危機。1980年代起，英美等國展開政府再造。到了1990年代，全球競爭、資訊科技發展，以及民眾對服務品質的要求提高，使改革形成浪潮。 政府失靈（Government Failure）是指政府介入未能有效達成公共目標，甚至造成資源浪費、配置扭曲或其他不利後果。市場失靈不代表政府介入一定成功。主要原因如下： 資訊與能力限制：決策資訊不完整，政策效果難以預測，跨機關協調不易。 誘因與競爭不足：公共服務多為獨占，成本與績效連結薄弱，容易出現預算極大化與組織自利。 程序與組織僵化：層級過多、法規繁複、權責分散，導致延誤與目標錯置，重視程序而輕忽成果。 政治與利益干預：選舉的短期考量、利益團體尋租及管制俘虜，可能使政策偏離公共利益。 二、政府再造與企業型政府 政府再造（Reinventing Government）是從根本重新檢討政府的角色、組織、流程、人事與服務方式。它運用創新、競爭、授權與績效管理，目標是降低成本、提升服務品質，並推動官僚思維的創新。財政壓力是改革動因之一，但不是唯一或最重要的目的。改革的核心在於提升政府績效與回應能力。 企業型政府（Entrepreneurial Government）由奧斯本（Osborne）與蓋伯勒（Gaebler）在《新政府運動》（Reinventing Government）中提出。它主張以企業精神改造政府，重視機會掌握、資源活用與成果責任。企業型政府不等於把政府變成營利企業，十大原則如下： 原則作答關鍵 催化型政府領航而非操槳：政府負責設定方向、整合資源，服務可由民間或第三部門提供。 社區自主型政府授權而非服務：讓社區與民眾參與及自主解決問題。 競爭型政府將競爭機制引入公共服務的生產與提供，打破獨占。 任務導向政府以使命引導運作，鬆綁僵化規則。 成果導向政府依成果而非投入分配資源，重視績效。 顧客導向政府滿足顧客需求，而非官僚本身的需求。 企業精神政府開源而非只會花錢，重視成本效益。 預防型政府事前預防問題，而非事後補救。 分權型政府由層級節制轉向參與與團隊合作，授權第一線。 市場導向政府透過市場機制與誘因促成改變。 三、政府再造的核心特質與共同趨勢 學者歸納各國政府再造的核心特質，包括生產力、市場化、服務（顧客）導向、分權化、政策能力與績效責任： 生產力：以較少資源提供更多、更好的服務。 市場化：運用市場競爭與誘因機制取代傳統命令控制。 服務導向：以民眾滿意為依歸。 分權化：為提升回應能力，授權給基層政府單位或第一線人員。 政策能力：強化政府制定與管理政策的能力。 績效責任：以結果作為課責基礎。 1990年代以來各國的共同趨勢包括：組織精簡（撙節施政成本）、流程簡化、解除管制、民營化、委外、契約人力逐步盛行、建立市場競爭機制、績效型政府、提升行政彈性、追求民眾滿意的顧客導向服務，以及電子化政府。改革的方向是組織精簡，不是擴編組織與人事。用人彈性化也不等於主張廢除永業文官制，因此「去除永業文官制」與政府再造的連結最弱。 四、改革策略與管理工具 策略或工具內涵與應用 顧客導向單一窗口、網路申辦、訂定顧客服務標準、滿意度調查。我國「政府資料開放平台」依民眾服務需求分類資料，也屬顧客導向。 解除管制與授能減少內部管制規章、鬆綁法規，讓管理者與員工有裁量空間。這屬於對內鬆綁，與顧客導向的關聯較低。 分權化把裁量權與資源下放給基層政府或第一線，以提高回應速度。 全面品質管理（TQM）以顧客為中心，全員參與、持續改善流程與品質。 標竿學習（Benchmarking）與表現優良的機關或企業比較流程與績效，找出差距後加以改進。 流程再造根本檢討並重新設計作業流程，例如跨機關資料查驗，以減少重複填表。 民營化與委外引入民間資源與競爭。政府仍須負責契約管理、品質監督與公共責任。 TQM、標竿學習、流程再造與民營化，都是1990年代政府再造及新公共管理的代表工具。人群關係管理屬於早期的行為管理思想。代表性官僚體制關注文官組成的社會代表性。這兩者都不屬於新公共管理的組織設計工具。 申論題要求舉企業管理實例時，可以選TQM、標竿學習、流程再造、績效管理或委外，依「工具內涵→機關作法→改善效果→適用限制」的順序說明。 五、各國改革與歷史辨識 美國：1993年柯林頓政府由副總統高爾領銜推動國家績效評估（National Performance Review, NPR），目標是建立「花費更少、做得更好」的政府。四大原則如下： 刪除繁文縟節：簡化法規與程序。 顧客至上、民眾優先：包括讓服務組織相互競爭、創造市場動力、利用市場機制代替直接管制。 授能員工以追求成果。 回歸基本：刪減不必要的支出，降低成本。 NPR的核心內容是成果導向、市場導向與企業型政府，目標不是擴大政府支出。「開放政府」則是後來數位治理階段才強調的理念，不屬於柯林頓政府再造的核心。 英國：柴契爾政府推動續階計畫（Next Steps），把部會的執行業務分割為各個執行機關。部會負責政策制定，執行機關負責執行，雙方以「相當距離」（arm's length）互動。這個詞的意思是決策與執行分開，以提高執行效率，並以績效契約課責。它不是指地理距離，也不是要求自負盈虧，更不是為了強化部長的直接指揮。 其他與1990年代政府再造相關的改革： 紐西蘭的行政文化重塑運動、「邁向公元2010」。 中國的「國家職能轉換方案」。 我國行政院組織改造的「四化」政策：去任務化、地方化、行政法人化、委外化。 不屬於此波浪潮：美國羅斯福新政（New Deal）屬1930年代擴大政府職能的政策，方向正好相反。美國胡佛委員會是1940至1950年代的行政改革，同樣屬於早期改革。 六、國家空洞化與改革評估 政府再造如果過度依賴民營化、委外與組織分割，可能造成國家空洞化（Hollow State，空洞國家）。這是指服務大量仰賴外部組織，政府自身的專業、協調與控制能力逐漸流失，責任歸屬也變得模糊。 評估我國行政院再造或其他改革工程時，可用以下標準： 經濟性與效率：成本是否降低？辦理時間與重複作業是否減少？ 效能與品質：政策目標是否達成？民眾滿意度是否提升？產出的數量不等於政策成果。 公平與回應：弱勢族群與偏遠地區能否公平取得服務？ 課責與政策能力：權責是否清楚？資訊是否公開？政府是否保有規劃、監督與危機應變能力？ 回答民主政府績效不彰的申論題時，可先分析原因：官僚僵化、缺乏競爭、法規繁複、政治短視、資訊不足。再對應提出政府再造原則：領航、競爭、成果導向、顧客導向、分權授能、解除管制。最後補充：公共服務仍須兼顧公平、合法性與民主責任，企業管理工具必須配合公共情境調整。 常考陷阱 「政府職能在於操槳而非領航」：方向顛倒，正確說法是領航而非操槳。 「擴充組織規模、擴編人事以滿足民眾需求」：違反組織精簡的主流趨勢。 「契約僱用制已逐漸被永業文官取代」：趨勢倒置，實際上是契約人力逐步盛行。但「去除永業文官制」也不是政府再造的主張。 「解決財政危機為最重要目的」：錯誤。財政只是動因，改革重點是降低成本並提升品質。 「減少各單位內部管制規章」屬顧客導向：這屬於對內鬆綁與授能，與顧客導向關聯最低。網路申辦、單一窗口、顧客服務標準才是顧客導向。 「授權基層政府單位以提升回應能力」：屬於分權化，不是生產力或市場化。 「利用市場機制代替直接管制」：在NPR中歸於顧客至上、民眾優先，不要誤選「集中權威」。 「開放政府」、「擴大政府支出」是NPR核心：兩者皆錯。 「人群關係管理」、「代表性官僚體制」屬政府再造工具：兩者皆錯。TQM、標竿學習、流程再造、民營化才屬於政府再造工具。 新政、胡佛委員會屬1990年代政府再造：錯誤，兩者都是早期改革。續階計畫、四化、紐西蘭改革、中國國家職能轉換方案才屬於此波改革。 「相當距離」的意義：指決策與執行分開，不是自負盈虧、地理距離或強化部長指揮。 Hollow State 的譯名：應為「空洞國家」，不是理想國家、無能國家或音譯名稱。 福利國家危機的性質：屬經濟危機，不是人口、政治或環境危機。 記憶口訣 NPR四原則：「簡、客、授、省」，即刪減繁文縟節、顧客至上、授能員工、回歸基本節省成本。 英國續階：「決策執行分，相距提效率」。 我國四化：「去、地、法、委」，即去任務化、地方化、行政法人化、委外化。 過度民營化：「委得太多，國家掏空」，即國家空洞化。 申論主線：「失靈原因→再造原則→管理工具→評估指標→公共責任」。