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學習重點 掌握預算的定義：政府在一定期間內，以金錢（貨幣）數字表示的施政計畫與歲入歲出，也是財務行政的基礎。 理解預算的政治、法律、經濟與管理性質。可由利益分配、依法執行、課責公開、經濟調節及績效考核等關鍵字判斷。 區辨配置、分配、穩定與成長四種經濟功能。尤其要分清「調節地方發展不均」與「促進經濟發展」各屬哪一種。 熟悉諾馬克的傳統預算原則，特別是「年度開始前完成審議」對應的事前決定原則。 熟悉史密斯的現代行政預算原則，能區辨多元程序、適當權力、行政裁量與時期彈性。 核心觀念 一、政府預算的意義與基本特性 政府預算是政府在一定期間內，以貨幣數字表達的施政計畫與歲入、歲出安排。它把政策目標、工作計畫與財源配置連結起來，顯示政府要做什麼、先做什麼，以及投入多少資源。因此，預算是財務行政的基礎，也是推動政策的工具。政府歲出的安排，表達了下年度的施政優先順序與目標。 預算與相關概念的區別如下： 預算屬於事前規劃。 決算呈現預算執行的結果。 會計負責財務事項的記錄與報導。 審計查核財務收支及執行情形。 題目若問「以金錢數字表示的施政計畫」，答案就是預算或預算制度，不是統計、方案、會計、審計或財政制度。此外，政府收入以租稅等公權力收入為主，不能把預算描述成「行政機關預計經費支出與企業生產收入所編擬的計畫」。 公共預算會受到總體經濟、民意、利益團體與制度規範等外在環境影響，本身就是一種政治決策過程。政府追求的公共目標多元，有時彼此衝突，必須透過預算程序取捨，所以不能說公共目標「相當一致」。此外，負擔公共支出者（納稅人）、決定經費配置者（政府與民意機關）與實際受益者，往往不是同一群人，不能據此推論公共資源的運用必然有效率。這正是公共預算與私人消費不同之處。 二、預算的政治、法律與課責性質 政治性質：預算分配與決定具有政治性。哪些階層、團體或地區的利益受到青睞或照顧，以及施政的優先順序，都會反映在預算項目上，這就是預算的政治特質。立法機關透過預算審議監督行政機關，因此預算是立法權監督行政權的工具，具有政治控制的機能。 法律性質：預算須依法定程序、以公開過程審議，並受法律制約。經立法機關通過的預算具有法效性與強制性，行政機關應依法執行。行政官員沒有「執行與否」的任意裁量權，預算執行也不是主要取決於官員裁量。執行中的調整、保留或流用，仍須依相關法令與程序辦理。 管理性質：預算是一種行政控制與管理技術，可用來協調業務、控制執行、考核績效。 公開與課責：民主政府應對每一筆運用的資金負責，向民眾公開並接受檢查，這代表預算是一種課責。預算專業性高，更應透過清楚分類與說明來增進民眾理解，不能以此作為不公開的理由。行政部門編列預算時，也應盡量反映民意需求。 三、良好預算制度的主要功能 功能意涵與判斷關鍵 政治控制表達政策選擇與利益取捨，立法機關藉以監督行政機關。 法律拘束透過法定程序授權並限制收支，行政機關須依法執行。 管理與績效考核連結計畫與經費，協調、控制執行，並比較目標與成果，作為考核工作績效的依據。 配置功能決定有限資源投入哪些公共用途，提供公共財，矯正市場失靈，有效配置資源。 分配功能透過租稅、移轉支出及補助改善所得、財富與區域分配不均。中央調節各地方發展不均，屬於分配功能。 穩定功能運用財政收支調節總需求，因應景氣波動、失業與物價問題。 成長功能透過政府支出促進經濟發展與創造就業，例如公共建設、教育等生產性支出，提升長期生產能力。 配置、分配、穩定是政府介入市場的三大經濟功能，題目常把它們歸於凱因斯式的政府干預觀點；「適度解除管制」不屬於這三項。有些分類另列成長功能。穩定著重短期景氣波動，成長著重長期發展。至於「社會凝聚」，可能是政策的附帶效果，但不是預算的主要功能。 預算也是財政政策工具，可以用來實現財務收支平衡，並依總體經濟狀況對施政計畫作必要的彈性調整，以發揮穩定功能。現代預算原則不再侷限於監督控制，更強調政策導引功能。 相關的財政觀念： 供給面經濟學主張以減稅及提供工作、儲蓄、投資誘因，改善經濟衰退。 中央對地方的資金移轉可附加條件，以政策指導影響地方施政。 內部控制與外部監督不同：預算執行的內部控制，主要靠機關內部的分配預算、授權審核、職務分工、會計控制與執行管理。審計機關的查核屬於外部監督，不是內部控制的主要機制。 申論題作答時，可依「政治控制、法律拘束、管理考核、經濟功能（配置、分配、穩定、成長）」分段闡述，每段寫出意涵與實例。 四、諾馬克（F. Neumark）的預算原則 德國學者諾馬克的傳統預算原則，重視財政秩序、立法監督與支出控制。 原則意涵 公開預算內容及審議程序應公開，使民眾得以知悉並監督。 明確分類、項目與文字應清楚，使收支內容容易理解與審查。 事前決定預算應在會計年度開始前完成審議通過，先有授權，再據以執行。 嚴密收支估計應力求精確，避免浮估或低估。 限定支出應受核定用途、金額及期間限制，不得任意流用或超支。 單一收支應統合於一個預算之中，以利掌握全貌。 完整所有收支都應列入，不得遺漏，也不得只列相抵後的淨額。 不相屬收入統籌支應支出，不將特定收入指定給特定用途。 三個容易混淆的原則：單一強調統合，完整強調不遺漏，不相屬強調收支不綁定。立法院未能在會計年度開始前通過總預算案，違反的是事前決定原則。 五、史密斯（Harold D. Smith）的現代行政預算原則 史密斯認為，預算應協助行政部門積極完成施政任務，而不只是消極防弊；重點在使行政責任、權力與實際需要相互配合。常見原則如下： 原則判斷關鍵 行政計畫預算應反映並配合行政首長的施政計畫。 行政責任行政部門應對預算的編製、執行及施政成果負責。 報告預算的編製與執行應以各機關的財務及業務報告為依據。 具備適當權力（工具）既要行政部門負責，就應賦予相應的權力與工具。分配預算、設置預備金是典型例子。 多元程序政府職能擴張，預算程序應分別適應各種行政活動，無須強求一致。 行政裁量預算科目不宜過細，使執行機關在授權範圍內保有選擇方法的空間。 預算時期適應彈性預算應保留時間上的彈性，以因應經濟情勢與實際需要的變化。 相互合作中央預算機關與各機關之間應雙向溝通、相互合作。 注意：史密斯所說的「行政裁量」，是指在法定授權範圍內的執行彈性，並不表示預算執行主要取決於官員個人裁量，也不表示官員可以決定執行與否。 常考陷阱 「負擔公共支出者即為配置決定者，所以資源運用更有效率」：錯。負擔者、決策者與受益者常常分離。 「政府預算所要履行的公共目標相當一致」：錯。公共目標多元且彼此競爭。 「預算是預計經費支出與企業生產收入的計畫」：錯。政府收入以租稅為主，不是企業生產收入。 「行政官員具有執行與否的裁量權」「預算執行主要依官員裁量而定」：錯。預算具有法效性與強制性。 「預算太專業，民眾不易理解，因此不宜公開」：錯。公開是課責的基礎。 「對每一筆資金負責並接受檢查」：對應的是課責，不是經濟、合作或資源。 「預算執行的內部控制主要透過審計查核」：錯。審計屬於外部監督。 功能判斷：調節地方發展不均屬分配功能，不是配置功能；以支出促進經濟發展與就業屬成長功能，不是穩定功能；「社會凝聚」「解除管制」都不是預算的主要功能。 「年度開始前未完成審議」：違反事前決定原則，不要誤選嚴密或限定原則。 史密斯原則的區辨： 「程序配合不同行政活動、無須一致」是多元程序。 「分配預算、預備金」是適當權力，不是自由裁量或時期彈性。 「科目不宜過細」是行政裁量。 「時間上因應變化」是時期彈性。 記憶口訣 定義：「錢寫的施政計畫」，就是預算。 功能：「政法管，配分穩長」：政治控制、法律拘束、管理考核，加上配置、分配（均衡差距）、穩定（景氣）、成長（發展）。 諾馬克：「公明先嚴限，單完不相屬」：公開、明確、事前決定、嚴密、限定、單一、完整、不相屬。 史密斯：「計責報權，多裁時合」：行政計畫、行政責任、報告、適當權力、多元程序、行政裁量、時期彈性、相互合作。分配預算與預備金屬於「權」。