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學習重點 掌握預算循環「編製→審議→執行→決算審核」四階段的順序，以及各階段的主責機關：行政院主計總處、立法院、各機關、審計部。 熟記預算文件的先後順序「概算→預算案→法定預算→分配預算」。要分清編製階段的「歲出額度制」與執行階段的「分配預算」。 辨認總預算、單位預算、附屬單位預算、追加預算、特別預算的意義，並知道營業基金屬於特種基金。 理解影響預算編審的因素，包括應享權益支出、首長承諾、指定用途基金、立法機關影響力來源，也要掌握執行彈性與內部控制的意義。 申論題依四階段說明各階段的主要內容與我國的運作缺失，並提出改善方向。 核心觀念 一、預算的意義與四階段循環 政府預算是以金錢數字表示的政府施政計畫，預定一定期間的歲入與歲出。歲出的配置表達下一年度的施政優先順序與目標。我國會計年度採曆年制，自一月一日起至十二月三十一日止。預算由行政部門編製，立法部門審議。 階段主要內容中央層級權責 預算編製估測財源，決定總額與施政重點，核定歲出額度。各機關在額度內編報概算，再彙整成總預算案。行政院主計總處統籌籌編與彙編中央政府總預算案，由行政院提出於立法院。 預算審議審查收入估計、支出必要性與政策優先順序，以刪減、凍結、附帶決議等方式監督，完成法定授權。立法院審議。依憲法規定，立法院對行政院所提預算案不得為增加支出之提議。 預算執行依法定預算編造分配預算，辦理收支、採購與計畫執行，並進行會計控制、內部控制與進度及績效追蹤。各機關負責執行；分配預算由中央主計機關核定。 決算審核彙整實際收支與執行成果，審核其合法性與效能，結果回饋下一循環的編製。行政院編提總決算於監察院，審計部（審計長）審核並提出審核報告；立法院審議總決算審核報告。 正確的循環順序是預算編製→預算審議→預算執行→決算審計，決算結果再回饋到下一年度的編製，循環不已。 二、預算文件與歲出額度制 名稱定義與辨識關鍵 概算各主管機關依其施政計畫初步估計之收支。 預算案預算未經立法程序者。 法定預算預算經立法程序而公布者，是執行收支的法定依據。 分配預算在法定預算範圍內，由各機關依法分配實施之計畫。 決算會計年度結束後，依實際執行結果編造的收支報告，不是「經立法公布的預算」。 歲出額度制屬於籌編階段的制度。行政院主計總處依全國總資源供需模型及年度收支估測，先決定總預算的歲出規模，再在此範圍內核定各主管機關可編列的概算上限（額度），由各機關在額度內自行排定計畫的優先順序。它的特色是由上而下控制總額，精神接近「量入為出」。 容易混淆的選項： 量出為入：先決定支出需要，再籌措財源，與歲出額度制「先估財源再定支出上限」相反。 漸進預算：以上年度基數小幅增減。 中長程計畫預算：以多年期計畫連結預算。 項目、功能、績效預算：屬於預算的表達或編製型態，與執行階段的「分配預算」不同。 各機關的分配預算由中央主計機關核定，再通知財政主管機關及審計機關。核定機關不是審計機關。 三、總預算及各種預算類型 類型重點 單位預算在公務機關，指有法定預算之機關單位的預算；在特種基金，指應於總預算中編列全部歲入、歲出之基金的預算。 附屬單位預算特種基金中，只以歲入、歲出的一部分編入總預算者，其全部預算另編為附屬單位預算。 總預算包括各單位預算，以及附屬單位預算中應編入總預算的部分，不是全部的附屬單位預算。 追加預算年度中因下列情形提出：依法律增加業務或事業、依法律增設新機關、所辦事業因重大事故致經費超過法定預算、依有關法律應補列追加預算。仍須送立法機關審議，程序準用總預算的規定。 特別預算遇國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變，或不定期、數年一次的重大政事時，得於年度總預算外提出，仍須經立法院審議。執行期滿後依決算法另編特別決算，不是併入年度總決算。 政府預算分為普通基金與特種基金，營業基金屬於特種基金。會計年度結束後，國庫賸餘應即轉入下年度。追加預算不是每個預算週期必經的階段，所以排列「概算→預算案→法定預算→分配預算」的時序時，不必放入追加預算。 四、預算管理機關 美國預算管理局（OMB）是聯邦政府的預算主管機關。它除了統籌聯邦預算管理，也負責施政計畫的規劃、管理與評估。我國統籌中央政府總預算案彙編的機關是行政院主計總處，不是財政部、立法院預算中心或審計部。至於施政計畫的規劃、協調與評估，主要由國家發展委員會等機關負責，不是主計總處的主管業務。 五、影響預算編審的因素 應享權益（entitlement）支出：符合資格者依法享有，政府依法必須支付，屬於法定支出，會壓縮預算的調整空間。 行政首長過去的承諾及持續性計畫，常會影響新年度的編製。 指定用途的基金或財源數額越大，政府規劃一般政事支出的自主性越小。 立法機關可透過審查預算的附帶決議凍結預算，要求行政機關符合條件或提出報告後才能動支。凍結與刪除的效果不同。 立法機關審議預算的主要影響力來源包括職權範圍、專業能力（含幕僚與資訊）、審議期程，也受政黨生態與行政立法關係影響。議員學歷不是主要的影響力來源。 六、執行彈性、控制與相關財政觀念 強化預算彈性與授權的作法，包括計畫重整（reprogramming）、取消人事費的上限與下限、減併預算支出科目等，讓管理者能依需要調整資源。「減少統籌分配稅款」不屬於強化預算彈性的作法。統籌分配稅款是地方可自主運用的重要財源，減少它反而會降低地方財政彈性。 內部控制由機關本身落實，例如授權核准、職能分工、會計審核、執行進度追蹤與內部稽核。審計部的查核屬於外部監督，所以「預算執行的內部控制主要透過審計查核達成」是錯誤的說法。 相關觀念： 供給面經濟學主張以減稅與提供工作誘因來改善經濟衰退。 中央對地方的資金移轉，可以用附條件的補助來引導地方施政。 七、我國預算過程的主要缺失（申論架構） 編製 缺失：沿用上年度基數的漸增傾向明顯，計畫與預算連結不足，缺乏成本效益分析；法定支出、應享權益支出與指定用途財源比重高，壓縮配置空間；各機關有浮編、爭取額度的傾向。 改善：強化中長程計畫、零基檢討與績效資訊。 審議 缺失：行政與立法之間資訊不對稱，立法幕僚專業及審查時間不足；審議易延宕，常出現通案刪減、大量凍結與附帶決議，或偏重地方選區利益與政黨協商，忽略整體財政與政策效果。 改善：提升預算資訊透明度，強化專業審查與審議程序。 執行 缺失：計畫與採購延宕，造成保留款增加；年底集中消化預算；過度重視執行率與程序合規，忽略成果；內部控制未能落實。 改善：落實進度管理、內部控制，並在責任機制下適度授權。 決算審核 缺失：屬於事後監督，時效落後；偏重合法性審核，績效審計不足；缺失追蹤與回饋編製的機制薄弱；立法院對決算審核報告的審議不受重視。 改善：強化績效審計與追蹤考核，讓審核結果回饋下年度預算。 常考陷阱 「由立法機關編製與審議通過後實施」：錯在「編製」。應為行政編製、立法審議。 「預算經立法程序而公布者，稱為決算或預算案」：應為法定預算。未經立法程序者才是預算案。 「審計部負責審議總決算審核報告」：審計部負責審核並提出報告，審議報告的是立法院。 「分配預算應遞轉審計機關核定」：核定機關是中央主計機關。 「依總資源供需估測歲出規模並核定概算上限」：這是歲出額度制，不是分配預算、量出為入或漸進預算。 時序題：概算一定在最前，分配預算一定在法定預算之後。看到「預算案在概算之前」或「分配預算在法定預算之前」就是錯的。 「總預算包含全部的附屬單位預算」：只包含應編入的部分。 「特別預算執行終了後併入年度總決算」：特別預算是另編特別決算。 「年中追加預算不必送立法機關審議」：追加預算仍須送審，所以「需送請立法機關審議」是正確敘述。 「指定用途基金越大，自主性越大」：應為自主性越小。 「主計總處主管施政計畫的規劃與評估」：這是 OMB 的功能，我國主計總處不負責此項業務。 「減少統籌分配稅款可強化預算彈性」：錯誤。計畫重整、取消人事費上下限、減併科目才屬於強化彈性的作法。 「內部控制主要透過審計查核達成」：審計查核是外部監督，不是內部控制。 「議員學歷是影響力來源」：主要影響力來源是職權、專業與期程。 記憶口訣 「編、審、執、決；概、案、法、分。」前一句記預算循環，後一句記預算文件的順序。 「主計編、立院審、機關執、審計核，報告回立院。」記各階段的主責機關。 「額度管編製，分配管執行。」區分歲出額度制與分配預算。 「追加特別都要審，特別決算另外編。」記追加預算與特別預算的重點。