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學習重點 掌握議程設定的意義：公共問題經過篩選，成為政府正式考慮處理的事項。並非所有公共問題都能進入政府議程。 區分系統議程與制度性議程，理解議題發起者、傳播管道、政治資源與急迫性如何影響議程。 比較Cobb與Ross提出的外在創始、動員、內在創始三種模式，抓住三項關鍵：「誰發起」「先進入哪種議程」「是否擴大參與」。 理解非決策制訂與遏阻性決定，辨認有意排除議題的權力運作。 能以案例分析不同議程設定者對議題的影響，包括守門員類型與「政客的行動主義」。 核心觀念 一、議程設定：從公共問題到政府處理事項 議程設定是指公共問題獲得注意，經過競爭與篩選，進而成為政府正式考慮處理事項的過程。它通常被視為政策過程的第一個階段。 政策議程（policy agenda）是指政府將民眾關注的公共問題，納入政府必須考慮處理的事項。若題目描述「把公共問題列入政府應考慮處理的事項」，答案就是政策議程。 類型意義判斷關鍵 系統議程／公眾議程政治社群普遍認為值得公共關注，且屬於政府適當管轄範圍的議題。社會認為值得政府處理。 制度性議程／政府議程／正式議程政府決策機關明確列入正式考慮的事項。政府已正式注意並考慮處理。 公共問題受到媒體報導或引起網路熱議，不代表已進入制度性議程。正式列入政府議程，也不代表政策已通過、開始執行或問題已解決。 以下概念須與政策議程區分： 政策倡導：爭取支持的活動。 政策執行：落實已決定的政策。 政策順服：標的對象遵從政策要求的行為。 二、議程形成的影響因素與傳播管道 議程設定是政治過程，涉及注意力、權力與資源的競爭。政府處理能力有限，公共問題即使客觀存在，也可能因缺乏支持、受到反對或優先性不足而未被納入議程。因此，並非所有公共問題皆會進入政策議程。 問題特性：問題具有緊急性、影響廣泛，或受到重大事件凸顯時，比較容易被列入處理議程。但「較容易」不等於必然進入。 政治因素：政治領袖會善用職權、組織、資訊與媒體曝光等資源，提升偏好政策在議程中的優先性。既有利益與政治衝突也可能阻擋議題。 社會傳播與動員：意見領袖具有引領言論與意見的效果。社會事件當事人可能引起大眾對特定議題的關注。遊行、示威、靜坐抗議都可能提升議題曝光。 多元討論管道：公共問題可透過平面媒體、廣播、電視、網路、社群平台及公共討論傳播，並不侷限於平面媒體。 三、民主國家的議程設定者與守門員 民主國家的議程設定者包括： 行政首長與行政機關 國會議員 政黨 利益團體與公民團體 專家學者 媒體與意見領袖 一般民眾 具有正式權限者可直接影響政府注意的事項。社會行動者則透過倡議、專業知識、輿論與集體行動施加影響。各類設定者的作用如下： 行政機關：掌握資訊與專業，能界定問題並提出處理方案。 國會議員：可透過質詢、提案與公開討論，提升議題的重要性。 媒體與民間團體：能揭露問題、凝聚支持。 不同設定者對問題的界定不同，也會影響政府最後處理的範圍。 守門員能影響議題是否通過議程入口。依其對議題的態度，可分為四類： 類型態度 促進者推動議題。 否決者阻擋議題。 中立者可能抱持肯定或否定態度，立場未定。 要求讓步者以條件交換支持。 「政客的行動主義」（politician activism）是學者用來批評國會議員的說法：國會議員汲汲於提出問題與啟動政策，卻不在意政策的執行及成敗評估。考點在於這種偏重政策發動的傾向。 四、三種政策議程設定模式（Cobb與Ross） 判斷模式時，應從議題由誰發起，以及如何從系統議程進入政府議程著手。 模式發起來源典型路徑與特徵 外在創始模式政府結構以外的團體。民間團體提出需求並擴散到社會大眾，使議題先成為系統議程，再對政府決策機關施壓，促使其列入政府議程。 動員模式政府領導者或決策者。議題先由政府列入政府議程，再由政府宣傳、動員大眾，使其擴散為系統議程，以取得執行所需的支持。 內在創始模式政府內部，或接近決策核心的團體。透過內部接觸使議題進入政府議程，只擴散到相關團體，不尋求大眾參與，甚至刻意避免公眾介入。 三種模式的重點可以這樣區分： 外在創始：由外而內，先系統議程、後政府議程。 動員：政府先提，再向外爭取社會支持。 內在創始：在決策核心附近運作，不擴大公眾參與。 五、非決策制訂與遏阻性決定 非決策制訂（Nondecision-making）源自Bachrach與Baratz對「權力第二面向」的討論。它是公共政策制定中權力運作的一種形式，指決策者有意選擇不採取任何行動，或透過議程控制，使特定議題被排除於決策議程之外。 判斷時，不能只看到政府「沒有做事」，而要辨認是否存在刻意排除議題的意圖。以下情況均不是非決策制訂： 缺乏決策能力 缺乏資源投入 等待上級機關指示 遏阻性決定（Nondecision）是非決策制訂的具體表現。當某一公共問題可能有礙機關的價值觀或利益時，政府機關會採取兩種作法：一是動員社會力量，把問題消弭於無形；二是爭取社會特定意見者的支持，使該議題無法進入政府的政策議程。 因此，非決策在政策處理上表現為不作為，在阻擋議題上卻可能非常積極。 題目若描述「使議題無法進入政府議程」或「把問題消弭於無形」，應判斷為遏阻性決定，不是以下概念： 吸納策略：將相關人士或力量納入組織或決策安排。 團體盲思：決策群體追求一致而失去批判。 風險管控或放任問題發生。 六、申論題：議程設定的意義與不同設定者的影響 申論可依「定義、參與者、作用機制、過程與結果」的順序作答。以下以「校園周邊行人安全」為例說明。 （一）形成系統議程 家長與事故當事人提出親身經驗，公民團體整理危險路口資料並發起倡議，媒體持續報導。議題因此取得社會關注，逐漸形成系統議程。 （二）進入制度性議程 議員透過質詢與提案提高政治壓力，行政首長指示跨機關研議，交通及教育機關運用專業資料界定改善範圍。議題因此進入制度性議程。這條路徑屬於外在創始模式。 （三）不同設定者影響結果 不同設定者關注的重點不同： 家長重視通學安全。 交通機關偏重工程改善。 地方商家關切停車與裝卸需求，可能成為否決者或要求讓步者。 這些差異會使政府考慮的政策範圍不同。 作答時應說明各行動者如何促進、阻擋或改變議題，不能只列出參與者名稱。結尾可補充：若主管機關刻意不回應或拉攏特定意見者使議題消失，即可能構成非決策制訂。 常考陷阱 「所有公共問題皆會進入政策議程」：錯。政府注意力有限，議題須經政治篩選與競爭。 「緊急問題必然優先處理」：急迫性只是提高進入機會，仍受政治支持與資源影響。 「公共問題的討論侷限於平面媒體」：錯。傳播管道多元，意見領袖、當事人、遊行示威都能提升關注。 「政策倡導、政策執行、政策順服」等選項，用來混淆「將公共問題納入政府考慮事項」，正解為政策議程。 守門員分類：「可能肯定或否定」是中立者，不要誤選否決者或要求讓步者。 「政客的行動主義」：指國會議員，不是行政、司法或監察人員。 模式判斷：「政府以外團體提出、先成系統議程、再施壓政府」是外在創始。選項中的「討論模式」不屬於Cobb與Ross的三種模式。 「非決策就是缺乏能力、資源或等待上級指示」：錯。關鍵是有意選擇不採取行動。 遏阻性決定與吸納策略、團體盲思、風險管控、放任問題發生：題幹出現「消弭於無形」「使議題無法進入政策議程」時，選遏阻性決定。 「進入議程等於政策成功」：列入考慮後，仍有方案規劃、合法化、執行與評估。 記憶口訣 外創：民間提、社會熱、政府接。動員：政府提、向外推、求支持。內創：核心提、內部談、少擴散。非決策：有意擋議題，未必沒動作；消弭於無形，就是遏阻性。守門四型：促進推、否決擋、讓步換、中立可正可反。