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學習重點 首長制與委員制的分別，在於誰作最後決定；兩者在效率、責任、民主、監督與保密上的優缺點要能對照。 判斷機關採哪一種制度，要看法定權限與實際決策方式，不能因為名稱有「委員會」就認定是合議制。 區分機關、單位、機構、獨立機關、行政法人、派出機關與任務編組，並熟記機構的法定定義。 獨立機關要掌握五點：法定定義、合議制、組織以法律定之、相當二級者以三個為限、成員任命程序。 能依事務性質判斷適合的制度：執行、實作事務適合首長制，諮議、審議事務適合委員制。 核心觀念 一、首長制與委員制：關鍵在誰作成最後決定 首長制又稱獨任制，由一位首長掌握最終決策權並負全責。機關內即使設有委員會議或顧問，只要最後由首長決定，仍屬首長制。委員制又稱合議制，由多位委員依法定程序共同議決，主任委員原則上不能以個人意思取代合議決定。 比較項目首長制委員制 決策與責任事權集中、責任明確共同議決，責任容易分散 效率指揮靈敏、行動迅速討論協調費時，行動較遲緩 意見與民主易流於個人主觀、專斷集思廣益、廣納意見，合乎民主精神 監督與弊端權力集中、缺乏牽制，較易營私舞弊委員互相監督，不易營私舞弊 保密參與決策者少，易於保守秘密參與者多，不易保密 衝突與摩擦指揮統一，較能減少不必要的衝突摩擦意見分歧，衝突摩擦較多 適用事務執行性、技術性、需迅速處理的事務；負責業務推動的實作部門諮議性、審議性、需兼顧多元利益與公正判斷的事務 委員制的其他優點還有三項。第一，多人分工合作，可以減輕個人負擔，較能勝任繁重事務。第二，成員背景多元，較能反映民意，也較容易獲得社會支持。第三，不受上級長官過分干涉，享有較多自主與自由。 委員制最常受批評的缺點，是責任分散、行動遲緩。首長制的優點是事權集中、責任明確、指揮靈敏、行動迅速、易於保密、減少衝突摩擦；「無人牽制」「不易營私舞弊」都不是首長制的優點。 二、有「委員會」之名，不一定採委員制 判斷制度時，看的是決策權歸誰，不是看名稱。 決策型態例子說明 委員制（合議制）中央選舉委員會、公平交易委員會（舊稱行政院公平交易委員會）、國家通訊傳播委員會三者均為相當中央二級的獨立機關，最具合議制特色 首長制（實際運作）國家發展委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、海洋委員會、原住民族委員會、金融監督管理委員會、舊制行政院原子能委員會、舊制行政院文化建設委員會名稱雖是委員會，實際上由主任委員決策並負責 國發會雖然是部會級的政策統合機關，決策方式仍是首長制，並沒有所謂的「統合制」。若題目問哪一個機關「較能達到決策權力集中」，應選首長制的機關，例如金管會，而不是中選會、公平會、NCC 這類合議制獨立機關。 三、中央行政機關組織基準法的組織型態 以下是《中央行政機關組織基準法》的法定定義： 機關：就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力的組織。 獨立機關：依據法律獨立行使職權、自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督的合議制機關。 機構：機關依組織法規將其部分權限及職掌劃出，以達成其設立目的的組織。題目出現「部分權限及職掌劃出」，答案就是機構，不是附屬機關、獨立機關或單位。 單位：基於組織的業務分工，在機關內部設立的組織，例如各部的「司」「處」。 此外，本法也規範行政法人（另以法律定之）與任務編組。考題常把中央行政機關（構）的型態整理為一般行政機關、獨立機關、附屬機構、行政法人等類別。國營事業、幕僚機關都不在這套分類中：國營事業屬公營事業的範疇，幕僚機關則是依功能所作的分類。 例子正確定位 公平交易委員會獨立機關 國家發展委員會檔案管理局國發會所屬機關，不是內部單位 內政部民政司內部單位，不是機構 國家中山科學研究院行政法人，不是附屬機關 國家表演藝術中心行政法人，不是文化部的派出機關 四、獨立機關的重點規範 採合議制，不是首長制，這是獨立機關的法定要件。 組織以法律定之。 相當中央二級機關的獨立機關，以三個為限，即中選會、公平會、NCC。 除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督。這裡的獨立是指職權行使的獨立，不代表可以不受法律拘束。 成員任命： 法律應明定合議制成員的任期、任命程序及停職、免職的規定。 相當二級的獨立機關，合議制成員中屬專任者，應先經立法院同意後任命；其他獨立機關的成員，由一級機關首長任命。 首長、副首長由一級機關首長（行政院院長）從合議制成員中指定。 成員人數原則上為五至七人，具有同一黨籍者不得超過一定比例。 申論寫法： 先寫出獨立機關的定義與現行任命方式。 分析利弊。由行政院院長任命、立法院同意，一方面兼顧行政一體與民主問責，另一方面讓國會制衡，有助於確保專業與中立。缺點是容易受政黨協商影響，可能出現同意權行使僵局、委員長期懸缺，獨立性也可能被政治操作侵蝕。 表明立場。若主張維持，可強調國會審查的正當性，再搭配資格公開、利益迴避、黨籍比例限制。若主張修正，可提出專業遴選委員會推薦、公開審查程序、交錯任期、延任或代理機制等配套。 注意區分現行法與改革建議，不要把建議寫成現行規定。 五、派出機關與任務編組 派出機關是上級機關因地域或業務需要派設的組織，本身不是地方自治團體。精省後的臺灣省政府是行政院的派出機關，這是典型例子。以下三者都不是派出機關： 教育部體育署：教育部的所屬三級機關。 國家表演藝術中心：行政法人。 美國在臺協會（AIT）：美方設立的機構，不是我國外交部的組織。 任務編組是為處理特定業務或跨機關協調，以彈性方式調派既有人員組成，沒有獨立的組織法律地位。行政院長期照顧推動小組、行政院經貿談判辦公室、行政院中部聯合服務中心都是任務編組。中央選舉委員會則是依法律設立的獨立機關，不是任務編組。 常考陷阱 「委員制可使討論與決策更有效率」：錯。委員制討論費時、行動遲緩，效率是首長制的優勢。 「委員制易於減少衝突摩擦」：錯。多人參與意見容易分歧；減少衝突摩擦是首長制的優點。 把「指揮靈敏、事權集中、易於守密」列為委員制優點：錯，這些都是首長制的優點。委員制的優點是集思廣益、合乎民主、互相監督、分工減負、較多自主。 把「集思廣益」「不易營私舞弊」列為首長制優點：錯，這兩項屬委員制。 把「無人牽制」當成首長制優點：錯。缺乏牽制正是首長制容易專斷、舞弊的原因。 「委員制最受詬病的是不符民主、易舞弊」：錯。委員制的正確缺點是責任分散、行動遲緩。 看名稱判斷制度：國發會、退輔會、海委會、原民會、金管會、文建會都屬首長制；中選會、公平會、NCC 才是合議制。 「獨立機關採首長制」：錯。依法定定義，獨立機關必須是合議制機關。 「部分權限及職掌劃出」的組織：是機構，不是附屬機關、獨立機關或單位。 把國營事業、幕僚機關列入基準法的組織型態：錯。附屬機構、獨立機關、行政法人才屬於這套分類。 派出機關的判斷：只有臺灣省政府是行政院的派出機關；體育署、國表藝、AIT 都不是。 記憶口訣 首長「集、責、快、密、和」：事權集中、責任明確、行動快速、容易保密、少衝突。 委員「廣、民、監、分、自；散、慢」：集思廣益、合乎民主、互相監督、分工減負、較多自主；缺點是責任分散、行動遲緩。 合議三寶「選、公、通」：中選會、公平會、NCC，也就是二級獨立機關以三個為限的那三個。 劃出職掌是機構，內部分工是單位；省府派出屬行政院。