阿摩線上測驗
登入
阿摩線上測驗
登入
學習重點 掌握課責的核心：行政人員或機關有違法失職時，必須有人負起責任；課責包括說明、接受監督與承擔責任。民主政治中，行政人員最終向人民負責。 辨別Romzek與Ingraham的官僚（行政）、法律、專業、政治四種課責，以及各自追求的價值；也要會分垂直、水平、社會課責。 區分我國的課責方式（政治懲處、法律懲處、行政懲處），以及行政懲處與司法懲戒；理解內部／外部、正式／非正式控制的分類。 認識多手問題、避責行為與資訊公開對課責的影響，並能從課責觀點論述如何建立廉能政府。 核心觀念 一、課責的意義、對象與運作環節 行政課責（administrative accountability）指「當行政人員或行政機關有違法或失職之情事發生時，必須要有某人對此負起責任」。它要求行政人員或機關就權力行使與執行結果提出說明、接受監督，並在違法或失職時承擔責任。課責不只是事後處罰，也包括事前訂定標準、事中監督與事後改正。行政課責也需要考量專業倫理守則的適用。 注意區分相近名詞：倫理、道德是行為的價值規範；救濟是人民權益受損後的補救途徑；依法行政、正當程序是行政行為應遵守的法律原則；政治責任只是課責的一種。只有「課責」是指出事後要有人負責的機制。 行政人員在制度上須向人民、機關首長、國會議員（民意代表）等負責；但依人民主權，最終負責對象是人民。外國政府不是我國行政人員應負責的對象。新聞媒體是監督者，但不是最終權力來源。 完整課責系統由四個部分組成：標準設定、監督、自願遵守與制裁。也就是先確立行為要求，再檢視執行情形，透過自律促使遵守，並對違反者究責。獎勵雖能輔助管理，但不屬於這四個組成部分。 二、Romzek與Ingraham的四種課責 梁瑞克（Barbara Romzek）與英格拉漢（Patricia W. Ingraham）以兩個判準分類：控制來源是內部或外部，以及控制程度高低。控制程度高，代表受到較密切的規範與監督，個人自主程度較低。 類型控制來源／程度主要要求核心價值 官僚課責（又稱行政課責）內部／高對工作自主性不高的個人施予密切監督，要求依層級命令、程序及績效標準辦事效率 法律課責外部／高遵守法律，接受依法進行的審查與究責法治 專業課責內部／低依專業知識、同儕規範及倫理守則自主判斷專業 政治課責外部／低回應民意、特定顧客與重要利害關係人的期待回應 此處的「行政課責」是官僚課責的狹義名稱，不要和涵蓋所有類型的廣義行政課責混淆。政治課責強調回應性，官員的回應既要對特定顧客，也要對上級長官負責。因此不能只看到「上級長官」就判為官僚課責，關鍵是題意強調的是服從密切監督（官僚），還是回應各方期待（政治）。 三、垂直、水平與社會課責 類型判斷關鍵典型例子 垂直課責人民透過民主授權關係控制統治者選舉、罷免 水平課責國家機關彼此監督與制衡立法院質詢行政院長、司法審查、監察與審計 社會課責公民社會透過參與、公開與監督促成負責公民團體監督、媒體揭弊、非營利組織公布財務報表 選舉是人民主權的最後課責手段，但具有週期性，作用相當緩慢，因此仍須搭配日常監督。選舉也是政治課責的重要途徑。向主管報告業務承辦進度，屬於組織內的行政課責；行政院長接受立法委員質詢，屬於機關之間的水平課責，不是垂直課責。 四、行政權的內外控制 行政權持續擴張，一方面是追求大有為政府，另一方面也帶來貪腐失控的風險，因此如何控制行政權是行政學的核心議題。控制方式可依來源（內部／外部）與方式（正式／非正式）分為四類： 正式非正式 內部行政控制（層級監督、考核、行政懲處）、機關內部政風單位監督行政人員個人倫理道德準則、行政自律、弊端揭發 外部議會（立法院）監督與質詢、司法審查、監察、審計單位的財務審核、行政監察員（ombudsman）媒體監督、輿論、公民參與 判斷時要看監督者的制度位置。機關內部政風單位雖是正式監督，但屬內部控制；個人倫理道德準則同樣屬內部控制。審計機關的財務審核、立法院質詢則屬外部控制。美國聯邦最高法院可透過司法審查權限制行政官僚的執行。 行政中立規範的是公務員的政治中立義務，不是控制行政權力的方式。議會監督、行政自律、媒體監督才是控制方式。 五、我國的課責方式與責任追究 我國現行運作的課責方式為政治懲處、法律懲處、行政懲處。「責任懲處」「立法懲處」都不是我國的課責方式名稱；立法院雖能監督行政，但不能因此另造出「立法懲處」這一類。 責任方式重點與例子 政治懲處依政治信任及民意承擔責任，例如下臺、辭職或選舉失利 法律懲處（法律課責）依法律要件承擔責任；國家賠償責任屬法律課責的一部分 行政懲處依人事管理制度處理，例如依公務人員考績法所為的記過、申誡 司法懲戒依公務員懲戒制度，由懲戒法院審理；降級屬懲戒處分 懲戒與懲處不可混用：依考績法所為的記過屬行政懲處；降級屬司法懲戒，不屬行政懲處。 六、多手問題、髒手問題與避責 多手問題（many hands）指多人、多機關共同參與決策或執行，造成責任分散，出事後難以辨明誰應負責。例如八掌溪事件中各級機關分工協調不佳、相互卸責；或市長、議員、首長、學者、公民團體都參與開發案審議，爆發弊端後卻不易究責。這兩種情況都屬多手問題。 其他容易混淆的名詞： 髒手問題（dirty hands）：為追求公共目的，是否採取違背道德的手段，屬於倫理困境。 左右為難（catch-22）：相互矛盾的要求使行動陷入困局。 俘虜性組織：機關反被其應監督的利益對象支配。 利益鐵三角：行政機關、國會相關成員與利益團體之間穩定的利益連結。 避責（blame avoidance）指政治人物或官僚在面臨危機時，運用策略降低被歸咎、聲望受損或治理正當性受衝擊的風險。例如政治人物因連任或升遷考量，避免做出不受歡迎的決策，或推諉、分散責任。民主與威權體制都可能出現避責，強化透明度有助於減少避責行為。 七、資訊公開與課責 資訊公開是課責的關鍵。政府若握有獨占資訊的權力，就不利於課責。課責應由政府負起說明與提出證據的責任；若要求人民負起舉證責任，在資訊不對稱下反而不利課責。不過，政府資訊公開也可能讓利益團體找到施壓點，因此透明仍須搭配公平參與與利益衝突管理。 八、申論應用：麥迪遜名言與廉能政府 麥迪遜在《聯邦論》中指出：「如果人類是天使，就不需要政府；如果由天使統治，政府也不需要外部控制。」意思是人性並不完美，政府既要有能力治理人民，也必須受到控制。民主控制政府主要依靠人民，但仍需輔助性的制度防範，也就是以權力制衡權力。 對我國當前行政問題的意義在於：面對行政裁量擴大、貪腐、卸責與多手問題，不能只期待官員自律（內部控制），還必須有議會、司法、監察、審計、媒體與公民等外部控制，兩者相輔相成。 從行政課責觀點建立廉能政府，可從以下面向著手： 權責明確：訂定職掌、決策標準及跨機關協調程序，保留決策紀錄，降低多手問題。 內部落實（官僚／專業課責）：健全主管監督、考核、政風與內部稽核，培養專業倫理，並保障依法揭弊者。 外部制衡（法律／水平課責）：落實議會、司法、監察及審計監督，使違法失職者承擔政治、法律或行政責任。 公開參與（政治／社會課責）：推動資訊公開、公民參與及媒體監督，降低政府獨占資訊造成的不對稱，並減少避責行為。 改善績效：追蹤缺失改正，兼顧廉潔、效率與回應性，避免只重處罰而忽略治理改善。 常考陷阱 「課責就是處罰」：範圍太窄。課責也包含說明、監督、遵守標準及改正。 「降級屬於行政懲處」：錯。降級屬司法懲戒；依考績法所為的記過才是行政懲處。 「責任懲處／立法懲處是我國的課責方式」：錯。我國的課責方式是政治、法律、行政懲處。 「獎勵是課責系統的組成部分」：錯。四個組成部分是標準設定、監督、自願遵守、制裁。 「外國政府是行政人員應負責的對象」：錯。應負責的對象是人民、機關首長、國會議員，最終是人民。 「政風單位、個人倫理屬外部控制」：錯。兩者都屬內部控制；審計、質詢才屬外部控制。 「弊端揭發屬外部控制」：錯。它屬內部非正式控制。行政監察員屬外部正式控制，公民參與屬外部非正式控制，行政控制屬內部正式控制。 「行政中立是控制行政權的方式」：錯。行政中立是公務員的義務，議會監督、行政自律、媒體監督才是控制方式。 「質詢是垂直課責」：錯。機關之間相互監督屬水平課責；選舉、罷免才是垂直課責。 「對特定顧客及上級長官都要回應＝官僚課責」：錯。強調回應性的是政治課責。 「密切監督低自主性人員追求法治」：錯。這是官僚課責，追求的是效率。 「多人參與而難以究責是髒手問題」：錯。應判為多手問題；髒手的關鍵是目的與手段之間的倫理衝突。 「威權國家沒有避責現象」：錯。民主與威權體制都可能出現避責。 「人民負舉證責任有利課責」：錯。這忽略了資訊不對稱，應由政府公開資訊並提出說明。 「選舉是最快速的課責手段」：錯。選舉是最後的課責手段，但相當緩慢。 記憶口訣 「內高官效、外高法治；內低專業、外低政應」：官僚課責重效率、法律課責重法治、專業課責重專業、政治課責重回應。 「標監自制，沒有獎」：課責系統由標準設定、監督、自願遵守、制裁組成，不包括獎勵。 「政法行三懲；記過是懲處、降級是懲戒」：我國課責方式為政治、法律、行政懲處。 「民選垂直、機關水平、社會監督；多手難歸責、髒手辨手段」。