零基預算制度

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建立於 2026年10月22日

學習重點 掌握「歸零重審」：新計畫與既有計畫都必須重新證明支出的必要性，不自動沿用前期預算基數，並站在相同立足點競爭有限資源。 熟記編製程序：訂定年度目標→建立決策單位→編製決策案→審核決策案→排列優先順序→彙編年度預算。 理解決策案的分析重點：比較達成目標的替代方法，並分析不同經費或績效水準的影響，以成本效益分析支持排序。 區別零基預算與漸進預算：零基預算較能回應需求變化，但資訊、人力、時間與政治成本很高。 記住制度沿革：德州儀器公司試行，創始人為皮爾，卡特將其推行至聯邦政府。公民參與與「小而美政府」都不是零基預算的特色或最高目標。 核心觀念 一、意義：歸零的是審查基礎 零基預算制度（Zero-Base Budgeting System, ZBBS）又稱歸零預算。它要求每一年度重新審核各項計畫的必要性、成本與效益。其基本假定是：所有計畫的預算在新年度開始時，均不應當然繼續存在。計畫必須重新提出理由，才能取得經費。 因此，任何新增或既有的計畫，都要重新接受審核，並站在相同立足點競爭有限的預算資源，這是辨識零基預算最直接的關鍵句。「從零開始」的意思是前期基數不享有免受檢討的特權。它不要求所有支出實際歸零，也不是每年停止全部業務後重新開辦。 制度目的在於改善資源配置與支出效益。每年全面檢討支出計畫，可以終止不合時宜的計畫、縮減低效益計畫，也可能讓重要計畫獲得更多資源。所以零基預算不以支持機關預算擴增為原則，也不以「小而美的政府」為最高目標。它關心的是必要性、效益與優先順序，而不是預設政府規模的方向。 二、制度沿革與決策方向 現代零基預算制度由美國德州儀器公司開始試行，創始人為皮爾（Peter A. Pyhrr，考題亦有寫作 P. Phyrr）。卡特（J. Carter）於1977年就任美國總統後，將零基預算推行到聯邦政府。因此，「卡特上台即宣告終止實施」是錯誤敘述。 零基預算大體採由下而上的決策過程：基層決策單位先提出決策案，再由上級逐層審核、整合與排序。不過，機關整體目標及資源限制仍會影響下級提案，並非完全排除上級指導。「由下而上」是指機關內部層級，不等於由公民直接參與。 三、編製程序與決策案內容 訂定年度目標：先確立年度施政方向，作為提案與評估的依據。 建立決策單位：確認負責提出及執行計畫的基本作業單位。 編製決策案：說明計畫目的、必要性、執行方法、成本及預期成果。 審核決策案：檢查資料與假設是否合理，評估計畫價值及可行性。 排列各決策案優先順序：依重要性與成本效益等因素比較，作為資源分配的依據。 彙編年度預算：依可用財源及優先順序整合成年度預算。 若題目只列三項主要作業，順序為確定決策單位→編擬決策案→排列優先順序。決策單位回答「誰提出計畫」；決策案則是「拿來評估、比較與排序的方案」，兩者不可混淆。 決策案的分析包含兩個面向： 替代方法：評估達成同一目標的不同途徑，也就是「評估計畫達成目標的抉擇方法」。 不同經費或績效水準：分析投入不同預算金額時可能產生的成果及影響。 兩者都以成本效益分析為基礎。決策案不能只列支出項目，而必須說明支出的價值。 四、優先排序與預算法條文的辨識 題目所引預算法條文要求各主管機關將機關單位的歲出概算排列優先順序，供立法院審議參考。這種「先比較、再排序」的特徵，最接近零基預算。作答時要辨識條文呈現的制度精神，但不能據此推論我國全部預算作業都採純粹的零基預算。 五、零基預算與漸進預算 比較面向零基預算漸進（漸增）預算 審查起點重新論證所有計畫的必要性以前期預算為基礎增減調整 審查焦點計畫整體、替代方法及不同經費水準基數以外的增減額 資源分配新舊計畫站在同一立足點競爭並排序多半保留既有的分配格局 主要優點有利終止過時計畫，較能回應民眾需求的變化節省決策成本，維持穩定與延續性 主要代價須重新估算成本效益，耗費時力，大幅增加預算人員工作負荷可能延續低效支出與既得利益 零基預算可視為對漸進（漸增）預算的反動，因此反對以漸進模式編列預算。它的主要優勢是透過重新評估，較能回應民眾需求的變化。但不能因此推論它編製時間較短、政治阻力較小，或必然更公開透明。實際上，零基預算耗時較長，而且全面重審會觸動既得利益，政治阻力反而較大。 六、申論重點：漸進預算為何難以被取代 理論基礎： 漸進預算可從有限理性與漸進決策理解。決策者受資訊、時間及分析能力限制，難以每年全面比較所有方案，因此以前期決策為基礎，聚焦在有限幅度的調整。 預算也是政治協商的結果。既有基數常代表過去形成的妥協，保留基數有助於降低重新談判的衝突。 威爾達夫斯基（A. Wildavsky）是預算漸進分析的重要代表人物。 主要影響： 優點：簡化審議，降低資訊與協商成本，並維持服務及施政的穩定性。 缺點：既有支出容易被視為理所當然，可能保護既得利益、延續低效計畫，也不利於因應需求轉變。 漸進指的是調整方式，並不表示預算必然只能增加。 難以被零基預算取代的原因： 技術成本：零基預算要求逐年重新估算成本效益，大幅增加預算人員的工作負荷。 衡量困難：公共服務的效益常難以量化，不同政策目標也不易用同一標準排序。 法定與契約限制：法定義務、契約及持續性服務壓縮了可調整的空間。 政治阻力：既有計畫背後有機關、民意代表與利益團體支持。 全面重審因此同時面臨分析成本與政治阻力。實務上常見的作法是保留部分基數，或只針對部分支出進行深入檢討。 七、與其他預算制度的辨識 預算制度辨識重點 項目（傳統）預算依機關別及支出用途分類，著重投入控制 績效預算重視工作量、產出與執行效率，並非只計算投入 設計計畫預算重視政策目標、長期規劃與替代方案分析，與美國國防部、蘭德公司關係密切 零基預算新舊計畫重新論證、提出決策案、排列優先順序；由德州儀器公司試行 參與式預算強調公民參與預算決策 「重視機關別和支出目的並予分類」是項目預算的特徵，不是設計計畫預算。「偏重資源投入計算」也不是計畫與績效預算的特徵。「重視公民參與」既不是行政預算的特色，也不是零基預算的特色。 常考陷阱 「歸零就是全面刪除」：這是把審核起點誤當成刪減結果。計畫經重審後仍可維持或擴充。 「支持機關預算擴增」或「以小而美的政府為最高目標」：兩者都預設了規模方向，都是錯誤敘述。判斷關鍵是必要性、效益與優先性。 「假定所有計畫在新年度開始時均不應繼續存在」：這是零基預算的正確基本假定，不要誤判為錯誤選項。 程序順序顛倒：例如「先排序，再建立單位或編案」。沒有決策單位及具體決策案，就沒有排序的對象。完整順序中「編製決策案」在「審核決策案」之前，「排序」在「彙編」之前。 「重視公民參與」：這是參與式預算的特色，不是卡特時代零基預算的特色。由下而上也不等於公民直接參與。 「卡特上台，零基預算宣告終止」：錯誤。卡特是將零基預算推行至聯邦政府的人。 試行機構：答案是德州儀器公司。蘭德公司、美國國防部與設計計畫預算有關；杜邦、拜耳、白宮都不是正確答案。 「優勢是編製時間較短、政治阻力較小、較公開透明」：都不正確。正確的優勢是較能回應民眾需求的變化。 「主要缺點是消化預算、歲出或債務持續膨脹」：這些較接近漸進預算的弊病。零基預算的主要障礙是須重新估算成本效益、耗費時力，大幅增加預算人員工作負荷。 「要求年度預算平衡，不切實際」：歸零審查與收支平衡是不同的問題，不是零基預算的障礙。 「無法落實政府長期施政計畫」：不是題目認定的主要缺點，且說法過度絕對。 記憶口訣 「目、單、案、審、排、編」：目標→決策單位→決策案→審核→排序→彙編。 「德儀皮爾試、卡特推聯邦」：德州儀器公司試行，皮爾創始，卡特推行至聯邦政府。 「新舊同場、歸零論證、比較排序、耗時費力」：依序記住公平競爭、審查精神、資源配置方式與主要缺點。