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學習重點 分辨赤字的「年度流量」與債務的「累積存量」，掌握循環性赤字、結構性赤字及預算外財政風險。 區分預算籌編時的差短撥補與執行中的歲入短收，理解公債、賒借、以前年度歲計賸餘及PAYGO原則。 掌握經常收支平衡原則，以及舉債、還本與利息的會計分類。 掌握《公共債務法》的存量、流量與短期債務限制，熟記中央每年度舉債額度上限為歲出總額的百分之十五。 辨認美國1974年、1985年及1990年預算立法的功能，並理解資格權益方案的支出性質。 核心觀念 一、預算赤字：先看發生原因，再看計算範圍 預算赤字是一定期間內支出超過收入的差額，屬於流量；公共債務則是特定時點尚未償還的債務，屬於存量。兩者有關，但不能把政府債務總額直接稱為預算總赤字。赤字也可由以前年度賸餘支應，因此赤字與新增債務不必完全相等。 類型形成原因判斷關鍵 循環性赤字景氣衰退使稅收減少，失業救濟等支出增加。隨景氣循環產生；凱恩斯學派認為單純的循環性赤字不涉及收入與支出結構的根本問題，景氣回升後可自然改善。 結構性赤字稅制設計不良、收入能力不足，或長期未檢討支出配置的合理性。即使景氣良好、失業率低、消費蓬勃，政府仍長期入不敷出。 總預算赤字依總預算所涵蓋的收支範圍計算差短。不是把普通基金與所有特種基金的收支短絀直接相加。 信託基金預算赤字信託基金自身的收支短絀及可能的未來給付缺口。一般屬預算外收支（off-budget），其短絀或未來潛在虧損未記入我國政府預算赤字。 特種基金各有不同預算表達方式，不能將其收支不經調整就與總預算加總。另須注意：未列入預算赤字，不等於沒有財政風險；基金的潛在缺口仍可能形成未來負擔。 容易混入選項的其他名詞： 貿易赤字：進口大於出口，屬國際收支概念，不是政府財政赤字。 財政幻覺（fiscal illusion）：民眾對租稅負擔或公共支出成本認知不足的現象。 排擠效果（crowding-out effect）：政府舉債或支出增加，排擠民間投資或消費。 不可控制支出：受法律或既有承諾拘束、短期難以刪減的支出，是支出性質，不是赤字類型。 二、差短撥補、赤字財政、歲入短收與PAYGO 依《預算法》，歲入與歲出之差短，以公債、賒借或以前年度歲計賸餘撥補。因此，預算可以存在差短，但其融通與舉債仍須遵守法定限制；《預算法》並未規定年度總預算不得出現赤字。 增稅是增加歲入的政策，不是法定三種差短撥補財源之一。政府實行赤字財政政策，主要手段是發行公債；擴大稅基、增加規費或罰款與賠償收入，都是增加收入，不能與借款融通混為一談。 預算執行中若發生法定歲入大幅短收，依《預算法》及《財政紀律法》的精神，應優先提出追減歲出預算，調整原有支出規模以抵補差短。不能認為歲入不足就當然優先舉債支應，也不能不採取任何行動。 「經費保留」是將符合條件、尚未執行完畢的經費留待以後年度繼續執行，並不會創造財源，也不是抵補歲入短收的方法。 PAYGO（pay-as-you-go，隨收隨付或收支相抵）強調：提案增加某項計畫經費（或減少收入）時，必須指明相對財源以為挹注，例如增加其他收入或刪減其他支出，以避免擴大赤字。判斷重點是「新增財政負擔須有對應財源」，不是要求受益者付費、不是依能力原則由納稅人分攤，也不是歲入短收時等比例刪減各計畫。 三、經常收支平衡與債務會計分類 《預算法》規定政府經常收支應保持平衡；非因預算年度有異常情形，資本收入、公債與賒借收入及以前年度歲計賸餘不得充經常支出之用；經常收支如有賸餘，得移充資本支出之財源。換言之，經常支出應以經常收入（如稅課收入）支應，這是經常收支的紀律，不能擴張解釋為「年度總預算不得有赤字」。 項目分類與判斷 稅課收入屬經常收入，可支應公務人員薪資與調薪等經常支出。 舉債收入屬融資調度；依《預算法》，債務之舉借不列為歲入，更不是經常收入。 債務本金償還依《預算法》，債務之償還不列為歲出；應與利息支出區分。 公債利息屬經常歲出，會形成持續性的財政負擔。 高速公路興建屬資本支出；得以賒借等舉債財源支應，但仍受舉債限制。 因此，「不得以賒借支應高速公路興建」並非經常收支平衡原則的內涵；「稅收超徵必須全數撥入償債基金」也不能由此原則直接推導。 四、公共債務法：存量、流量及短期債務都要管 《公共債務法》的限制不是固定金額的「定額限制」，而是依法律所定基礎與比率計算。各級政府舉債皆受下列規範： 存量限制：規範一年以上公共債務未償餘額，管制累積債務規模。 流量限制：規範每年度舉債額度，管制當年度新增借款。 短期債務限制：對未滿一年公共債務也設有規範，並非只管一年以上債務。 中央政府總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過其總預算及特別預算歲出總額的百分之十五。訂定此項上限的是《公共債務法》，不是《預算法》、《財政紀律法》或《中央政府建設公債及借款條例》。 特別預算原則上仍受舉債限制；實務上常以特別條例明文排除《公共債務法》的部分限制，才依該特別規定辦理。《預算法》並未明定特別預算不受舉債額度限制。直轄市公共債務的監督機關為行政院。 各級政府依法均得設置債務基金，主要用於債務的籌措、償還及管理，並非中央政府專有，也不是以規避舉債上限為主要功能。 五、美國聯邦預算法制與資格權益方案 年份與法案核心功能 1974年《國會預算暨截留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）建立國會預算程序與國會預算辦公室，規範總統截留（怠於執行）國會已批准的預算，與總統預算權相互抗衡。 1985年《平衡預算和緊急赤字控制法》又稱葛蘭姆法（Gramm-Rudman-Hollings Act），以赤字削減目標及自動刪減機制抑制赤字與公債發行。 1990年《預算強制法》（Budget Enforcement Act）以裁量性支出上限及PAYGO等機制加強預算紀律。 《單項否決法》（Line-Item Veto Act）賦予總統對預算個別項目的否決權，與截留控制或赤字控制立法不同。 1974年立法的辨識關鍵是國會預算權、防止總統截留預算；1985年立法的關鍵是赤字控制、葛蘭姆法；1990年立法的關鍵是支出上限與PAYGO。 資格權益方案（entitlement programs）是由法律規定資格條件與給付權益，將特定利益提供給具特定身分者，符合條件即可依法取得給付。常見範圍包括退伍軍人與退休公務員給付、醫療保險與補助，以及社會安全與福利方案。 此類支出隨合格人數及法定給付標準變動，短期內難以任意刪減，具有不可控制支出的性質。跨國公司不是此類方案的給付對象。 常考陷阱 「債務總額就是預算總赤字」：混淆存量與流量；先看衡量的是特定時點，還是一整年度。 「總預算赤字＝普通基金加特種基金短絀總和」：錯誤，特種基金不能直接加總。 「信託基金短絀已計入政府預算赤字」：信託基金屬預算外收支，未記入。 「景氣好、失業率低就不會有赤字」：景氣繁榮仍長期短絀，是結構性赤字；循環性赤字才隨景氣而生。 「增稅也是法定差短撥補財源」：法定三項是公債、賒借、以前年度歲計賸餘。 「赤字財政靠擴大稅基或增加規費」：那是增加收入；赤字財政主要靠發行公債。 「歲入短收先舉債或辦理經費保留」：大幅短收應優先提出追減歲出預算。 「PAYGO是受益者付費或等比例刪減」：PAYGO是新增經費須指明相對財源。 「經常收支平衡等於不得有預算赤字」：經常收支平衡是指經常支出應由經常收入支應，與整體預算差短不同層次。 「舉債收入是歲入或經常收入」：債務舉借不列歲入；還本不列歲出；利息才是經常歲出。 「公債法只管一年以上債務」「上限是定額」：短期債務也受限；限制採比率，且存量與流量都管。 「特別預算當然不受舉債限制」「僅中央可設債務基金」：排除限制須特別條例明文；各級政府均得設債務基金。 「舉債上限規定在預算法或財政紀律法」：百分之十五的上限規定在《公共債務法》。 美國法案張冠李戴：防截留是1974年，葛蘭姆法是1985年，預算強制法是1990年，單項否決法另屬他事。 記憶口訣 「赤字看一年，債務看累積；衰退循環缺，繁榮仍缺是結構。」 「差短債借餘，短收先追減；借還不列歲，利息經常支。」 「存量流量短債都要管，中央每年舉債十五關。」 「七四管截留，八五葛蘭姆，九〇強制收支抵。」