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學習重點 自律規則源於地方立法機關的議會自律權，規範議事程序、內部組織及內部秩序，屬議會內部事項，不得用來創設、剝奪或限制居民權利義務，對人民也不生直接效力。 自律規則由地方立法機關訂定；除法律或自治條例另有規定外，由各該立法機關發布，並報各該上級政府備查。 分清自治條例、自治規則、委辦規則、自律規則的制定機關，以及「先核定、後發布」、「發布後備查」、「函送立法機關查照」的差別。 掌握地方制度法第30條各類法規的牴觸無效事由、函告無效機關，以及有無牴觸發生疑義時得聲請司法院解釋。 改制直轄市後，原自治法規由改制後的直轄市政府廢止；有必要繼續適用者，經核定公告後繼續適用二年。 核心觀念 一、自律規則：地方立法機關處理內部事項的規範 地方制度法第31條規定，地方立法機關得訂定自律規則。直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會，以及直轄市山地原住民區民代表會，均屬地方立法機關，都可以訂定自律規則。直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所、區公所等行政機關不能訂定自律規則；里民大會也不是地方立法機關。 自律規則的基礎是議會自律權。縣市議會的議事自治受憲法直接保障，縱無法律明文授權，仍得就議事程序、內部組織及內部秩序之維持等事項，直接根據憲法自訂議事規則，此類議事規則的性質就是自律規則，不是自治條例、自治規則或委辦規則。 自律規則以立法機關內部事項為範圍，不得創設、剝奪或限制地方居民的權利義務，對人民不具直接效力。依地方制度法第28條，創設、剝奪或限制地方自治團體居民權利義務的事項，應以自治條例定之。 自律規則除法律或自治條例另有規定外，應由各該立法機關發布，並報各該上級政府備查。例如鄉民代表會的自律規則，由該鄉民代表會發布，報縣政府備查；不是由鄉公所或縣政府發布，也不是報縣議會備查，更不是函送同級行政機關備查。 議會自律仍受法秩序拘束，並非「不生與上級法規牴觸的問題」。自律規則與憲法、法律、中央法規或上級自治法規牴觸者，無效。 二、發布與監督：先認法規種類，再看程序 種類形成方式或機關核定、備查與查照 自治條例地方立法機關議決，由地方行政機關公布定有罰則者，先報核定後發布；未定罰則者，發布後報備查 自治規則地方行政機關依法定職權或授權訂定、發布發布後報備查，並函送各該地方立法機關查照 委辦規則地方行政機關為辦理上級委辦事項，依法定職權或法律、中央法規授權訂定函報委辦機關核定後發布 自律規則地方立法機關訂定原則由該立法機關發布，報各該上級政府備查 核定是事前程序（未核定不得發布），備查是事後監督（發布後再報），查照則是通知地方立法機關知悉。自治規則不論依職權或依授權訂定，都是發布後報備查，不必先經上級核定；應「函送地方立法機關查照」的是自治規則。 自治條例未定有罰則者，於發布後，直轄市報行政院、縣（市）報中央各該主管機關、鄉（鎮、市）報縣政府備查，並非備查後始得發布。直轄市法規、縣（市）規章定有罰則者，分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；鄉（鎮、市）規約不得規定罰則。所以「直轄市法規一律須經行政院核定才能發布」是錯的。地方規章得規定的罰則種類受法律限制，罰鍰逾期不繳納者依法移送強制執行，地方不得自行創設強制執行措施。 自治規則發布後，直轄市函報行政院、縣（市）函報中央各該主管機關、鄉（鎮、市）函報縣政府備查，並函送各該地方立法機關查照。委辦規則則是誰委辦，就報誰核定，核定後才能發布，而不是發布後報備查，也不是報地方立法機關核定。 依第32條，自治法規、委辦規則依規定應經其他機關核定者，應於核定文送達各該地方行政機關三十日內公布或發布。上級政府或委辦機關應於一個月內為核定與否之決定；逾期視為核定，由函報機關逕行公布或發布。但內容複雜、關係重大，經核定機關具明理由函告延長核定期限者，不在此限。 三、牴觸上位規範的效力：第30條要分種類記 種類牴觸下列規範者無效函告無效機關 自治條例憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例行政院（直轄市）、中央各該主管機關（縣市）、縣政府（鄉鎮市） 自治規則前列規範，再加上該自治團體自治條例同上 委辦規則憲法、法律、中央法令委辦機關 自律規則憲法、法律、中央法規、上級自治法規（第31條）— 效力只能往上比，不能倒過來。自治規則不得牴觸同一自治團體的自治條例，但不能說自治條例牴觸自治規則而無效；自治條例也不受下級自治團體法規或同級自治規則、委辦規則、自律規則拘束。上級自治團體自治條例是下級法規的界限，例如鄉（鎮、市）規約不得牴觸縣（市）規章。 「基於法律授權之法規」就是法規命令。自治條例、自治規則牴觸法規命令，依法當然無效；但第30條未將牴觸中央行政規則列為自治條例、自治規則的無效事由，因此「自治條例（或自治規則）與行政規則牴觸者無效」是錯誤敘述。委辦規則則不同：委辦事項本屬上級事務，委辦規則受「中央法令」拘束，範圍較廣，牴觸委辦監督機關之命令者亦屬無效。 自治條例、自治規則牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告，對應直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）層級。例如縣的環境清潔維護自治條例牴觸法律，由中央環境主管機關（原行政院環境保護署，現已改制為環境部）函告無效；鄉自治條例牴觸法律，由縣政府函告無效。 委辦規則牴觸憲法、法律或中央法令者，由委辦機關函告無效。例如桃園市政府辦理交通部委辦事項所訂委辦規則牴觸中央法令，由交通部直接函告無效，不必報行政院，也不是用「撤銷、變更、廢止或停止執行」處理。 地方法規的位階低於中央法律；但牴觸上位規範的無效，仍須經上述機關函告，不能說「既然無效就無庸函告」，也不能說人民自始無須遵守、地方行政機關得自行拒絕適用，或由訴願機關撤銷。 四、牴觸有疑義與改制後的過渡處理 自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋。例如縣自治規則是否牴觸縣自治條例有疑義，應聲請司法院，而非行政院、內政部或縣議會。但這是「有疑義時得聲請」，不是所有無效案件都一律要聲請，也不是函告前須經司法院同意。 判斷地方法規是否牴觸中央或上位法規時，應兼顧地方自治權之保障與全國法秩序統一性之維護，不宜過度偏重一方。 依第87條之2，縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）自治法規應由改制後之直轄市政府廢止；有繼續適用之必要者，得經改制後之直轄市政府核定公告後，繼續適用二年。不是由中央主管機關廢止，也不是由原縣（市）、鄉（鎮、市）於改制時自行廢止，適用期間也不能由直轄市政府自行決定。 常考陷阱 「地方行政機關（市政府、區公所）訂定自律規則」、「里民大會訂定自律規則」：錯。只有地方立法機關（議會、代表會）才能訂定。 「與居民權利義務相關之事項得以自律規則定之」、「自律規則對人民具直接效力」：錯。這類事項應以自治條例定之。 「自律規則由地方行政機關發布」、「函送同級行政機關備查」、「報上級立法機關備查」：錯。由立法機關自行發布，報上級政府備查。 「自律規則不生與上級法規牴觸之問題」：錯。牴觸憲法、法律、中央法規或上級自治法規者無效。 「自治規則應報上級核定（或備查）後始得發布」：錯。自治規則是發布後報備查，並函送立法機關查照。 「自治條例未定罰則者，備查後始得發布」：錯。發布後才報備查；定有罰則者才須先核定。 「委辦規則發布後報備查」：錯。委辦規則應先報委辦機關核定後發布。 「核定文送達後10日／15日／20日內發布」：錯。是三十日內。 「自治條例牴觸自治規則者無效」：錯。位階關係倒置。 「自治條例牴觸基於法律授權之法規，不當然無效」：錯。依法無效。 「自治條例／自治規則牴觸行政規則者無效」：錯。法律未明定此為無效事由。 「牴觸即無效，無庸函告」、「人民自始無須遵守」、「行政機關得拒絕適用」、「一律聲請大法官解釋」：皆錯。應由行政院、中央各該主管機關、縣政府函告無效。 「委辦規則違法，由委辦機關撤銷」或「報行政院處理」：錯。由委辦機關函告無效。 「鄉自治條例牴觸法律，由內政部或中央主管機關函告」：錯。由縣政府函告。 「改制後原法規由中央或原機關廢止」、「續用三年或由直轄市政府決定」：錯。由改制後直轄市政府廢止，續用二年。 記憶口訣 「議會自律管內部，自己發布報上府；自治規則送查照，委辦先核再發布。」 「條例避上位，規則加本條；委辦找原主，疑義找司法。」自治規則另受本自治團體自治條例拘束；委辦規則由委辦機關函告無效；有無牴觸有疑義，聲請司法院解釋。 「院、部、縣府三層告；核文送達三十日，改制續用限二年。」