直轄市改制與法規過渡

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建立於 2026年10月18日

學習重點 掌握自律規則的訂定機關、議會內部規範性質，以及不得限制居民權利、不得牴觸上位法規的界限。 分清自治條例、自治規則、委辦規則、自律規則的程序：哪些須「先核定再發布」，哪些是「發布後報備查」。另須記住「核定文送達後三十日內發布」與「逾一個月未核定視為核定」。 記住改制過渡的三個關鍵：新設直轄市政府組織規程由行政院定之；原自治法規由改制後直轄市政府廢止；有必要者經核定公告後，最長繼續適用二年。 依「議會議決或政府辦理」「自治事項或委辦事項」「哪一層級」區分違法監督方式，並理解代行處理的要件。 掌握延期選舉的「特殊事故」（釋字第553號）、權限爭議由立法院解決，以及憲法增修條文對縣自治的保障。 核心觀念 一、自律規則：地方立法機關的內部自治 依《地方制度法》第31條，地方立法機關得訂定自律規則。地方立法機關包括直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會，以及直轄市山地原住民區民代表會。自律規則的基礎是議會自律權，規範議事程序、內部組織及內部秩序維持等事項，例如議會的議事規則。 縣市議會的議事自治受憲法直接保障。縱無法律明文授權，議會仍得直接依憲法自訂議事規則，這類規則就是自律規則。它不是自治條例、自治規則或委辦規則，因為後三者都涉及對外效力，或由行政機關訂定。 自律規則有以下三項特性： 訂定與發布：由地方立法機關訂定。除法律或自治條例另有規定外，由各該立法機關發布，並報各該上級政府備查。 內部效力：屬議會內部事項規範，對人民不生直接效力，不能用來創設、剝奪或限制居民的權利義務。依《地方制度法》第28條，涉及居民權利義務的事項，應以自治條例定之。 效力位階：自律規則與憲法、法律、中央法規或上級自治法規牴觸者，無效。自律不等於可以不受上位法規拘束。 市政府、區公所等行政機關，以及里民大會，都不是地方立法機關，不能訂定自律規則。 二、自治法規的發布監督：核定在前，備查在後 先分清兩個用語：核定是先經上級機關審查同意，才能公布或發布；備查是公布或發布之後，再報上級知悉。看到「備查後始得發布」的寫法，就是把事後程序誤寫成事前程序。 種類訂定機關監督程序 自治條例地方立法機關議決，由地方行政機關公布定有罰則者，應先報核定後發布：直轄市報行政院，縣（市）報中央各該主管機關。其餘於發布後報備查：直轄市報中央各該主管機關轉行政院，縣（市）報中央各該主管機關，鄉（鎮、市）報縣政府。 自治規則地方行政機關依法定職權，或依法律、自治條例授權訂定發布後函報備查：直轄市報行政院，縣（市）報中央各該主管機關，鄉（鎮、市）報縣政府。同時函送各該地方立法機關查照。 委辦規則地方行政機關為辦理上級機關委辦事項而訂定應函報委辦機關核定後，始得發布。 自律規則地方立法機關除另有規定外，由該立法機關發布，並報各該上級政府備查。 判斷是否須「事前核定」，只有兩種情形：定有罰則的自治條例，以及委辦規則。行政罰只有直轄市法規、縣（市）規章可以規定，鄉（鎮、市）民代表會制定的自治條例不須事前核定。自治規則即使是依法定職權訂定，也仍是發布後備查，不會因此變成事前核定。 依《地方制度法》第32條，有兩個期間要記： 自治法規、委辦規則依規定應經其他機關核定者，應於核定文送達各該地方行政機關三十日內公布或發布。 上級政府或委辦機關對報請核定的自治法規、委辦規則，逾一個月仍未核定者，視為核定，由函報機關逕行公布或發布。 「三十日」是核定後地方機關的發布期限，「一個月」是核定機關的處理期限，兩者不可混用。 三、直轄市改制：組織與原法規的過渡 縣（市）改制，或與其他縣（市）、直轄市合併改制為直轄市時，新設機關的組織依據由中央訂定： 新設直轄市政府的組織規程，由行政院定之。 新設直轄市議會的組織規程，由內政部定之。 兩者不可對調，也不是由直轄市政府自定或由立法院制定。 原有的直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）自治法規，處理方式如下： 原則：由改制後的直轄市政府廢止。不是由中央各該主管機關廢止，也不是由原縣（市）或鄉（鎮、市）政府在改制時自行廢止。 例外：有繼續適用必要者，得經改制後直轄市政府核定公告後，繼續適用二年。二年是法定上限，不是由直轄市政府自行決定期間，也不是一年或三年。 四、地方自治監督：先辨認行為主體、事項性質與層級 地方議會的「議決」違法，用語是無效並予以函告。地方政府「辦理事項」違法，用語是撤銷、變更、廢止或停止其執行。 情形處理方式 議會議決自治事項牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規；議決委辦事項牴觸憲法、法律或中央法令無效，並依層級函告：直轄市議會由行政院函告，縣（市）議會由中央各該主管機關函告，鄉（鎮、市）民代表會由縣政府函告 直轄市政府辦理自治事項，違背憲法、法律或基於法律授權之法規由中央各該主管機關報行政院，予以撤銷、變更、廢止或停止其執行 直轄市政府辦理委辦事項，違背憲法、法律、中央法令或逾越權限由中央各該主管機關報行政院，予以撤銷、變更、廢止或停止其執行 例如桃園市政府辦理交通部的委辦事項而違背中央法令，交通部應報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。交通部不能自行直接處理，也不能用「函告無效」。 代行處理規定於第76條，要件與程序如下： 要件：地方自治團體依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，且適於代行處理。 程序：原則上先命其於一定期限內為之，逾期仍不作為，才代行處理；情況急迫時，得逕予代行處理。 機關：直轄市由行政院，縣（市）由中央各該主管機關，鄉（鎮、市）由縣政府。 代行處理不是行政計畫、委託行使公權力或公私協力。 五、延期選舉：釋字第553號的「特殊事故」 依第83條，地方民選公職人員任期屆滿或出缺，應改選或補選時，如因特殊事故，得延期辦理。司法院釋字第553號對「特殊事故」的闡釋如下： 須為不能預見的非尋常事故。 事故致選舉不能如期舉行，或雖能如期舉行，但將因該事故產生不正確的選舉結果。 不以影響及於全國或該直轄市全部轄區為限，只影響部分地區也可能構成。 主管機關對是否構成特殊事故有判斷餘地，但仍須符合法律意旨，並受司法審查。 六、權限爭議與憲法對地方制度的規定 爭議類型解決機關 中央與直轄市、縣（市）間的權限爭議（地方制度法第77條）立法院院會議決 憲法未列舉事項的中央與地方權限爭議（憲法第111條）立法院解決 直轄市間、直轄市與縣（市）間的事權爭議行政院 縣與鄉（鎮、市）間的自治事項爭議內政部會同中央各該主管機關 憲法第111條規定，未列舉事項依事務性質歸屬：有全國一致性質者屬中央，有一省一致性質者屬省，有一縣性質者屬縣。遇有爭議時，由立法院解決，不是司法院、行政院或公民投票。 《憲法增修條文》第9條規定，縣設縣議會，縣議員由縣民選舉；屬於縣之立法權，由縣議會行之；縣設縣政府，縣長由縣民選舉。因此縣的立法權由縣議會行使，不是「縣長與縣議會」，也不是「承省之命令」。 省在增修條文下已虛級化：省政府、省諮議會成員由行政院院長提請總統任命，不是地方自治團體。直轄市的自治依憲法本文以法律定之，鄉（鎮、市）的自治則是由法律（地方制度法）賦予。因此問「憲法增修條文所保障的地方自治團體」，答案是縣。 常考陷阱 「自律規則得規範居民權利義務」「對人民有直接效力」：錯。自律規則只規範議會內部事項，居民權利義務應以自治條例定之。 「自律規則不生牴觸上級法規問題」「由地方行政機關訂定」：錯。自律規則牴觸上位法規者無效，且由地方立法機關訂定並發布。區公所、市政府、里民大會都不能訂定。 「依憲法自訂的議事規則屬自治條例或自治規則」：錯，屬自律規則。 「自治規則須先報核定」「依法定職權訂定者應報核定」：錯。自治規則是發布後備查，並函送地方立法機關查照。 「未定罰則的自治條例，備查後始得發布」：錯在把事後備查寫成事前程序。 「鄉鎮市自治條例、自律規則須先核定」：錯。只有定罰則的自治條例和委辦規則須事前核定。 「核定文送達後10日、15日、20日內發布」：錯，應為三十日內。逾一個月未核定則視為核定。 「組織規程由內政部、直轄市政府或立法院定之」：新設直轄市政府組織規程由行政院定之；內政部定的是議會組織規程。 「原法規由中央機關或原縣市政府廢止」「續用期間由直轄市政府決定」：錯。應由改制後直轄市政府廢止；必要者經核定公告，最長二年。 「地方政府違法一律函告無效」「委辦機關自行撤銷」：函告無效只用於議會議決。直轄市政府違法時，須報行政院撤銷、變更、廢止或停止執行。 「特殊事故以影響全部轄區為限」：錯。不以全部轄區為限。不能預見、非尋常、有判斷餘地、將產生不正確選舉結果，都是正確敘述。 「權限爭議由司法院大法官、最高行政法院或行政院院會解決」：地方制度法與憲法第111條的答案都是立法院。 「增修條文保障直轄市、省或鄉鎮市」：增修條文明文規定的是縣。 記憶口訣 「自律管內部，議會自發布，上級來備查。」 「罰則、委辦先核定；其餘發布後備查；自治規則加查照。」 「核文送到三十天，逾月不核視核定。」 「新府組織行政院，舊法新府廢，續用最多兩年。」 「議會違法函告無效，政府違法報院撤銷；不作為就代行。」 「權限爭議找立法院，增修保障只有縣，縣的立法縣議會。」