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學習重點 立法機關是民主國家的核心制度，除了制定法律之外，還有代表、監督、審議與政策辯論、溝通、政策形成、政治甄補、修改憲法、彈劾等功能，並為政府與政策提供正當性。 「國會」是立法機關的通稱；我國對應的中央立法機關是立法院，為國家最高立法機關。內閣制、總統制或混合制國家都設有立法機關。 判斷「哪一項不是國會功能」的關鍵在權力分立：立法、審查預算、監督行政、彈劾屬國會；執行法律、執行政策、領導官僚屬行政部門；解釋法律、審判、司法審查、仲裁爭端屬司法部門；「確保國家永續發展」是國家整體目標，不是國會功能。 「使政府或政策取得正當性」是跨政體的功能，連威權或極權國家也需要藉立法機關取得；代表民意、監督審查則只有在民主國家才能真正發揮。 立法機關功能式微論：十九世紀末以來，議會的立法主導地位相對下降，常考原因包括行政權擴張、政黨紀律、委任立法、利益團體與媒體等；式微是「相對下降」，不是功能消失。 核心觀念 一、國會的定義 國會是由人民選出的代表（議員）組成的合議制機關，依法定程序行使國家立法權，並代表人民監督政府。國會的組織可分為一院制與兩院制；名稱各國不同，例如美國稱 Congress、英國稱 Parliament，我國則為立法院。無論內閣制、總統制或混合制，民主國家都需要立法機關，使政策取得人民授權，並與行政權相互制衡。 二、立法功能 立法功能是國會最核心的職能，指制定、修正與廢止法律，規範人民的權利義務及國家機關的組織與權限。完整的立法過程包括提案、審查、辯論與表決，因此「通過法案」「制訂法律」都屬於立法功能。 審查預算是國會的「財政權」：政府的收入與支出須經國會審議通過，國會藉此掌握「荷包權」，也是監督行政最有力的工具。我國立法院議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項。 三、代表功能 議員由選舉產生，代表選民將社會的需求、意見與利益帶入政府決策，即「反映與匯集民意」。代表的方式有不同理論： 委任說（代理人）：議員應依選民意志行事。 獨立說（受託人）：議員依自己的判斷，以國家整體利益為考量。 代表功能使不同階層、地區、團體的利益都能在國會中被聽見，是民主政治的基礎。 四、監督功能 國會監督行政部門，使其依法並負責任地行使權力，即「責任政治」。常見方式包括： 質詢：要求行政首長或閣員到會說明、備詢。 預算審查：刪減或凍結預算以影響施政。 調查與聽證：調查行政失職或重大弊案、要求提供資料，常由委員會行使。 人事同意權：審查行政首長提名的重要人事。 不信任案：內閣制國會可藉以迫使內閣下台。 「監督」不等於「領導」或「執行」。國會可要求行政部門說明、改善或修正政策，但領導官僚體系、執行法律與政策仍是行政部門的職責。 五、準司法功能：彈劾 立法機關一般不審判具體案件，但許多國家的國會具有彈劾這項「準司法功能」，用以追究總統或高級官員違法失職的責任。例如美國由眾議院提出彈劾、參議院審理定罪。我國立法院可提出總統、副總統彈劾案，聲請憲法法庭審理。因此「彈劾之司法功能」屬於立法機關的功能；但一般的審判、解釋法律、司法審查仍屬司法機關。 六、審議、政策辯論與溝通功能 國會是公開討論公共事務的場域。議員在院會與委員會中辯論法案與政策，使各方觀點被充分檢驗，即審議（政策辯論）功能。透過公開的議事、公聽會與媒體報導，國會也在政府與人民之間扮演溝通與教育角色：一方面向人民說明政策、提升民眾對公共議題的了解，另一方面把民意傳達給政府。 國會也能讓社會衝突以和平、制度化的方式討論與妥協。但這屬於政治協商，並不是「仲裁爭端」；具體爭端的裁決屬於法院，「仲裁爭端」不是立法部門經常扮演的角色。 七、政策形成功能 國會不只被動審查行政機關的草案，也可以主動提出法案、修正政策內容、設定公共議程，因此是政策形成的重要參與者。各國國會影響政策的程度不同：一般而言，總統制下的美國國會政策主導力較強，內閣制國家的政策則多由內閣主導。 八、政治甄補功能 國會是培養與選拔政治人才的管道，也就是「甄選政治菁英」。議員在國會中累積問政經驗與聲望，日後可能出任閣員、政黨領袖或國家領導人；內閣制國家的閣員大多直接來自國會議員。此外，在內閣制國家，國會多數決定由誰組成政府，也具有產生行政首長的功能。 九、修改憲法功能 多數國家的國會參與修憲程序，通常負責提出或議決憲法修正案，有些國家另需交由公民複決。我國由立法院提出憲法修正案，再經公民複決通過。所以「修改憲法」屬於立法部門的功能。 十、正當化功能 國會透過選舉授權與公開審議，讓政府及其政策獲得人民的認可與服從，也就是取得正當性。這項功能具有普遍性：威權或極權國家通常也設有立法機關（常被稱為「橡皮圖章」），雖然不能真正代表民意或監督政府，卻能讓統治者的政策披上合法外衣。因此，即使在威權或極權國家，也必須透過立法機關取得的功能是「使政府或政策取得正當性」；立法、代表民意、監督與審查在這些國家多半只是形式。 十一、各機關職能比較 屬於立法機關屬於行政機關（非國會功能）屬於司法機關（非國會功能） 制定法律、審查預算、代表民意、監督行政、調查、政策辯論、政治甄補、修改憲法、彈劾、正當化執行法律、執行政策、領導官僚體制審判、解釋法律、司法審查、仲裁爭端 十二、立法機關功能式微論 英國學者布萊斯（James Bryce）等人早在十九世紀末、二十世紀初就指出「議會衰退」的現象：國會在立法上的主導地位逐漸被行政部門取代。主要原因如下： 行政權擴張（行政國家）：福利國家與經濟管制使政府職能大增，政策高度專業化，法案多由行政部門擬定，國會常只能事後審查或背書。 委任立法增加：國會只制定原則性法律，細節授權行政機關以命令訂定，行政部門實際上掌握大量規範制定權。 政黨紀律強化：議員須服從政黨決策投票，國會辯論的實質影響力下降；內閣制下多數黨控制國會，國會容易成為內閣的附庸。 議員專業與資源不足：議員任期有限、資訊與幕僚不足，難以與專業官僚抗衡，監督能力受限。 利益團體與大眾傳播興起：利益團體可直接遊說行政機關；媒體讓行政首長直接訴諸民意，國會不再是唯一的民意與溝通中心。 國際化與司法化：國際條約與跨國組織影響國內政策，重大爭議也越來越常交由法院或憲法法庭處理，壓縮國會的決策空間。 需要注意的是，「式微」是指國會的政策主導地位相對下降，國會仍保有立法、預算、監督與正當化等功能。近年許多國家也透過強化委員會、增加助理與研究資源、議事公開轉播等方式，提升國會的監督能力。 常考陷阱 「司法審查」「審判」「解釋法律」：不是國會功能。這些屬於法院或憲法法院；國會負責制定法律，不負責解釋或審判。 「彈劾之司法功能」：是國會功能。彈劾是國會的準司法功能，不要因為看到「司法」二字就排除；要和一般的「審判」「司法審查」區分。 「執行法律」「執行政策」「領導官僚體制」：不是國會功能。國會負責監督行政，而不是領導或執行；看到「執行」「領導」通常就是答案。 「仲裁爭端」：不是立法部門經常扮演的角色。國會提供政治協商與辯論的場域，但不裁決具體爭端。 「確保國家永續發展」：不是立法機構的主要功能。這是國家的整體目標，不是國會職能的分類。 「甄選政治菁英」「政策辯論」「修改憲法」「調查」：都是國會功能。這些看起來不像「立法」，但都屬於立法機關的功能，不要誤選。 威權國家的國會：必須取得的是「正當性」，不是「立法」「代表民意」或「監督與審查」；後三者在威權國家多半只是形式。 功能式微 ≠ 功能消失：申論題寫式微原因時，結尾應補充國會仍保有核心功能，並提及強化國會的趨勢。 記憶口訣 「立代督辯、甄修劾正」：立＝立法與預算；代＝代表民意；督＝監督行政（質詢、調查、不信任）；辯＝政策辯論、審議與溝通；甄＝政治甄補；修＝修改憲法；劾＝彈劾（準司法）；正＝取得正當性（連威權國家也需要）。 排除口訣：「執行領導歸行政，審判解釋與仲裁歸法院，永續發展是國家目標。」 式微原因口訣：「行政大、委任多、政黨嚴、專業少、團體媒體搶舞台」。