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學習重點 分清創制與複決：創制是人民主動提出立法的方向或內容，通過後由立法機關據以立法；複決是人民對已存在的法律、修憲案或政策表示同意或否決。公投依學理可分為創制與複決兩種形式。 掌握公民投票法的適用與禁止事項：全國性與地方性公投各有法定適用事項；預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公投提案。 熟記主管機關與投票權：全國性公投主管機關為中央選舉委員會，地方性公投為直轄市政府、縣（市）政府；年滿十八歲、未受監護宣告即有公投權，投票權人年齡及居住期間算至投票日前一日。 理解門檻與修法爭議：現行通過門檻為「同意票多於不同意票，且同意票達投票權人總額四分之一以上」；2018年、2021年公投暴露出公投日設計、題目品質、結果效力等制度問題。 記住各國全國性公投經驗：美國聯邦層級從未舉行全國性公投；英國、法國、瑞士、俄羅斯、南非及我國都曾舉行；西德基本法的制定未經公投。 核心觀念 一、創制權與複決權的意義與異同 項目創制權（initiative）複決權（referendum） 基本意義人民以法定人數提出法律或政策的原則或條文，經投票通過後，立法機關須據以立法（或直接成為法律）。人民對立法機關通過的法律、憲法修正案或重大政策，以投票決定是否同意。 處理對象尚不存在的法律或政策（從無到有）。已存在或已提出的法律、修憲案、政策（決定存廢）。 類型直接創制：通過後直接成為法律。間接創制：通過後交由國會審議立法。另可分原則創制（只提立法原則）與條文創制（提出完整條文）。強制複決：依憲法或法律，特定事項必須交人民投票（如瑞士修憲案）。任意複決：是否交付公投，由一定人數選民連署或機關決定。 功能補救國會「不作為」，使民意能進入立法議程。補救國會「亂作為」，讓人民對立法結果有最終否決權。 選民針對特定事務進行公投，通過後迫使國會審議立法，屬於創制（間接創制）。兩者共同點是皆屬直接民主，用以補充代議民主的不足；公投把議題簡化為同意與不同意兩個選項交由選民決定。 二、創制權的憲法與法律規定及優缺點 相關規定：憲法第17條規定人民有選舉、罷免、創制及複決之權；第123條規定縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權；第136條規定創制、複決兩權之行使，以法律定之。具體實施依據為公民投票法，全國性公投有「立法原則之創制」與「重大政策之創制」，地方性公投有「地方自治條例立法原則之創制」與「地方自治事項重大政策之創制」。可見我國採原則創制、間接創制，人民只提立法原則，由行政、立法機關依原則立法，而非人民直接提出條文成為法律。 優點： 補救國會怠於立法，使被忽視的議題進入政策議程。 實現主權在民，提升人民政治參與及政治效能感。 促使政黨與民意代表更重視民意，具教育公民的功能。 就重大爭議取得具正當性的決定，有助化解僵局。 缺點： 立法涉及專業，一般選民資訊與能力有限，題目也難以細緻處理複雜政策。 二選一的表決方式欠缺協商妥協空間，可能形成多數暴政、壓迫少數權利。 易受政黨、利益團體與媒體操縱動員，資源多者占優勢。 削弱代議機關的責任與權威，且頻繁舉辦耗費社會成本，造成投票疲乏。 公投結果與既有法律、憲法或司法解釋可能發生衝突。 三、其他公投形式 諮詢性（諮商）公投：政府徵詢人民意見，結果原則上不具法律拘束力。 防禦性公投：我國公投法規定，當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞時，總統得經行政院院會決議，就攸關國家安全事項交付公民投票。2004年首次全國性公投即由總統依此發動。 四、我國公民投票法的適用事項與禁止事項 層級適用事項主管機關 全國性公投1. 法律之複決2. 立法原則之創制3. 重大政策之創制或複決4. 憲法修正案之複決中央選舉委員會 地方性公投1. 地方自治條例之複決2. 地方自治條例立法原則之創制3. 地方自治事項重大政策之創制或複決直轄市政府、縣（市）政府 禁止事項：公民投票法第2條明定，預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。民國92年制定時的條文為「預算、租稅、投資、薪俸及人事事項」，後來修法刪除「投資」。 收支預算 → 屬預算，不得提案。 所得稅免稅額 → 屬租稅，不得提案。 行政院院長人選 → 屬人事，不得提案。 教育政策 → 不在禁止之列，可作為重大政策（或地方自治事項重大政策）之創制或複決。 此外，公投涉及原住民族權利者，不得違反原住民族基本法之規定；公投提案以一案一事項為限。 五、投票權人 中華民國國民，除憲法另有規定外，年滿十八歲、未受監護宣告者，有公民投票權。 須在中華民國（全國性）或各該直轄市、縣（市）（地方性）繼續居住六個月以上，才能成為提案人、連署人及投票權人。 期間計算：提案人、連署人算至提案或連署名冊提出之日；投票權人年齡及居住期間，算至投票日前一日。 「除憲法另有規定外」指修憲（及領土變更）的公民複決：依憲法第130條須年滿二十歲。2022年將公民權年齡下修為十八歲的修憲複決未通過，因此修憲複決仍為二十歲，其餘公投為十八歲。 六、現行公投程序與門檻 提案：公民提案人數須達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上；立法院亦得就重大政策經院會決議交付公投；總統得發動防禦性公投。提案須附主文與理由書，由中選會審核，必要時舉行聽證。 連署：連署人數須達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之一點五以上，得以電子方式連署。 成立與公告：中選會審核通過後公告成立，並舉辦意見發表會或辯論會，原提案機關或行政機關提出意見書。 投票日：2019年修法規定公投日為八月第四個星期六，自2021年起每二年舉行一次，與全國性選舉脫鉤。 通過門檻：有效同意票多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額四分之一以上即通過（全國性與地方性相同）。2017年修法前採「投票率過半且同意票過半」的雙二分之一門檻，被稱為「鳥籠公投」。 效力：法律複決通過者原法律失效；立法原則創制通過者，由行政院研擬法案送立法院審議；重大政策通過者由權責機關採取必要處置。經否決者，二年內不得就同一事項重行提出。 修憲複決依憲法增修條文另行辦理：立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，交由公民複決，有效同意票須超過選舉人總額之半數，門檻遠高於一般公投。地方性公投的提案、連署人數，則由直轄市、縣（市）以自治條例定之。 七、2018年與2021年公投反映的制度問題 2018年十案：門檻下修後首次大規模舉行，並與地方選舉同日。七案通過（如以核養綠、反空汙、反燃煤、反日本核食、婚姻限男女、另立專法等），三案未通過（如東奧正名、婚姻平權、性平教育）。問題包括：投開票同時進行、民眾排隊至深夜；選民一次面對大量議題，資訊負荷過重；議題相互對立；公投結果與大法官釋字第748號解釋的關係引發爭議，最後以專法處理；以核養綠通過後，政府能源政策並未隨之改變，凸顯公投效力與政府責任不明。 2021年四案：重啟核四、反萊豬進口、公投綁大選、珍愛藻礁，於脫鉤後單獨舉行（因疫情延期），投票率約四成，四案均因同意票未達四分之一門檻而未通過。問題包括：單獨舉辦時投票率不易達到門檻、「公投綁大選」本身成為公投議題、政黨對立使公投淪為政黨動員工具。 綜合爭議：門檻高低與「鳥籠」或「浮濫」的拉扯；公投是否應與大選合併舉行；題目文字的誘導性與審核標準；不在籍投票的缺乏；公投與代議民主及司法審查的衝突；人權事項是否適合以多數決決定。 八、各國全國性公投經驗 國家經驗 美國聯邦層級從未舉行全國性公投，但許多州及地方廣泛使用創制、複決。 瑞士直接民主最發達；憲法修正案採強制複決，一般法律採任意複決，另有人民創制修憲。 英國曾舉行全國性公投，如1975年歐洲共同體去留公投（題目常寫作「英國加入歐盟」，視為曾經公投）、2016年脫歐公投。 法國第五共和憲法於1958年經公投通過，戴高樂時期多次舉行公投；憲法規定共和政體不得作為修改對象（題目寫成「共和體制不得列為公投議題」，判定為正確）。 俄羅斯、南非俄羅斯1993年憲法經公投通過；南非1992年曾就廢除種族隔離改革舉行公投。 加拿大魁北克省曾於1980年、1995年就獨立（主權）問題舉行公投。 西德1949年基本法由制憲會議起草、各邦議會批准，未經公民投票。 中華民國自2004年起多次舉行全國性公投；憲法修正案須經公民複決。 常考陷阱 「公投通過後迫使國會立法＝複決」：錯，這是創制；複決是對既有法案表示同意或否決。 「預算、租稅、薪俸得作為公投提案」：錯，這些都是法定禁止事項，人事事項亦同。 人事 vs. 政策、法律：92年條文禁止的是預算、租稅、投資、薪俸、人事；「法律」「政策」本身正是公投的適用對象，教育政策可以提案。 「地方性公投主管機關是中央選舉委員會」：錯，地方性公投主管機關為直轄市政府、縣（市）政府。 「年齡及居住期間算至投票日當天」：錯，投票權人算至投票日前一日。 「所有公投都是十八歲」：要注意修憲的公民複決例外，仍為二十歲。 「通過門檻是投票率過半」：那是舊制；現行為同意票多於不同意票且達投票權人總額四分之一。修憲複決則須超過選舉人總額半數。 「瑞士憲法案複決是任意複決」：錯，瑞士修憲案為強制複決。 「英國無全國性公投」：錯，英國曾舉行歐洲共同體及脫歐等全國性公投。 「美國曾舉行全國性公投」：錯，美國只有州及地方公投，聯邦層級從未舉行。 「西德基本法經公投制定」：錯，基本法未經公投；法國第五共和憲法則經公投通過。 記憶口訣 「創制從無到有，複決決定存廢」：人民要求立法是創制，對既有法案表態是複決。 「錢、稅、薪、人不能投」：預算、租稅、薪俸、人事不得提案（92年版多一個「投資」）。 「十八、六個月、前一日」：年滿十八歲、居住六個月、算到投票日前一日；修憲複決仍二十歲。 「萬一、一點五、四分之一」：提案萬分之一、連署百分之一點五、同意票達四分之一。 「美國沒全國公投，西德基本法沒公投」：其餘選項國家多半都曾舉行。