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學習重點 掌握現代民主國家政府組織的基本原則：權力分立、機關效能、民意政治與責任政治。「中央與地方均權」不屬於此類一般原則。 理解實質法治國：國家權力須有合法基礎，法律內容也須具備實質正當性，且拘束立法、行政、司法及中央、地方所有國家權力。 分辨法治國與民主國：權利保障、權力分立、法安定性、信賴保護、審判獨立屬法治國；國民主權、定期選舉、總統直選、政黨政治屬民主國。 掌握權力分立的核心：分工、制衡及核心領域保障；並熟悉釋字第613號、第645號的行政人事權爭議。 辨識預算性質、個別性法律、措施性法律及機關間民主正當性連結等延伸觀念。 核心觀念 一、現代民主國家政府組織基本原則 原則內涵與判斷關鍵 權力分立由不同機關分掌國家權力，透過相互制衡，避免權力集中與濫用。 機關效能依事務性質合理配置組織、職權與程序，使機關有效完成任務。 民意政治政府權力須有民主正當性，施政應回應民意；民意代表任期屆滿，除有不能改選的正當理由外，應即改選。 責任政治有權即應負責，使決策權、執行權與政治責任相互配合。 「中央與地方均權」是我國中央與地方權限分配的制度設計，不是現代民主國家政府組織的一般基本原則。機關效能也不能作為規避法律或侵害人權的理由。 二、法治國：以憲法拘束所有國家權力 我國憲法學的「法治國」概念主要繼受自德國法，主要目的在防止國家權力濫用、保障人民權利。大法官已明確承認法治國為憲法基本原則；釋字第499號更將其列為修憲不得變更的界限之一。政府機關行使各種權力，都必須有合法的基礎。 拘束對象包括立法、行政、司法及中央、地方機關。地方自治事項限制人民權利，仍受法治國拘束；司法機關行使審判權也同樣受拘束。釋字第589號指出，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。 實質法治國不以「有法律」為滿足。人民是權利主體，不是單純的權力客體。法律須符合最低程度的正義標準，包括實質及程序兩個面向，也就是須具備實質正當性，並符合基本權、平等與比例原則等憲法要求；權力行使也須遵循正當法律程序。實質正當與程序合法必須兼顧，不能互相取代。法律經立法院通過，仍可能違憲。 法治國的「法」並非僅指憲法本文，也不以形式意義的法律或成文法為限，而是要求具備實質正當性的法。 三、法治國的內涵 屬於法治國內涵（或源自法治國）不屬於法治國（易混淆） 權力分立、基本權保障、依法行政（法律優位、法律保留）、法安定性、信賴保護、法律不溯及既往、法律明確性、正當法律程序、審判獨立、依法審判、有效權利救濟、國家賠償制度、司法獨立制度國民主權、定期選舉、總統直接民選、政黨政治（屬民主國原則）；「公益恆大於私益」（錯誤命題）；「實質正當可取代程序合法」（錯誤命題） 四、依法行政、法安定性與權利保障 概念考試重點 法律優位行政行為不得牴觸法律。 法律保留依法應由法律規範的事項，須有法律或法律明確授權作為依據；並非所有行政事項都由立法院親自規定。 法律明確性規範須使受規範者得以理解、預見，並能接受司法審查；不禁止使用不確定法律概念。 禁止溯及既往原則上避免以新法改變已終結事實的法律效果。 信賴保護法規變動應考量人民值得保護的信賴，必要時採取過渡或補救措施；不代表法律永遠不得修改。 法律明確性、禁止溯及既往與信賴保護，都與法安定性相關。學理上的「措施性法律禁止原則」主要涉及平等與權力分立，與法安定性無關。公益與私益應依法衡量，不能宣稱「公益恆大於私益」。法院原則上審查行政裁量是否違法，例如逾越、濫用，並非全面審查裁量是否妥當。 死刑不能用「對故意犯罪處以死刑，一律違反比例原則」來概括。憲法法庭113年憲判字第8號判決並未全面宣告死刑違憲，而是要求限於故意殺人且個案犯罪情節屬最嚴重，並符合最嚴密的正當法律程序等條件，始得適用。 五、權力分立：分工、制衡與核心領域 權力分立是法治國原則的要素之一，但不要求各機關完全隔絕。立法、行政、司法等權力由不同機關行使，得相互監督制衡，但不得侵入他機關的核心領域；例如立法權不得侵害行政權的核心領域。洛克早於孟德斯鳩提出分權思想，孟德斯鳩則以三權分立理論著稱。因此，不能說孟德斯鳩最早提出分權，也不能說國家權力只能區分為三權。 水平分權是指立法、行政、司法等不同國家權力之間的分配；垂直分權是指中央與地方之間的權限分配。據此判斷： 與權力分立有關：行政行為須依據法律（法律保留）、司法院審查法律是否違憲、行政法院審查行政處分是否合法、中央監督地方行政行為的合法性（垂直分權）。違憲審查制度與權力分立最具關聯。 與權力分立無關：上級行政機關監督下級機關，屬行政體系內部的層級監督；信賴保護原則著重人民對法秩序的信賴。 我國憲法上的行政權不只由行政院行使，總統也得行使憲法上的行政權。立法院國防委員會屬立法部門，監察院行使監察權，懲戒法院屬司法部門，三者均不行使行政權。 六、行政人事權與立法院的界線 釋字第613號（國家通訊傳播委員會案）指出，行政院須為所屬行政機關的施政負責，因此基於權力分立及責任政治，應保有相應的人事決定權。立法院為確保獨立機關獨立行使職權，得以法律對行政院的人事決定權施以一定限制；但基於責任政治，這些限制不得實質剝奪行政院的人事決定權。「立法院不得加以任何限制」與「任何限制皆合憲」兩種說法都錯。 釋字第645號認為，舊公民投票法規定行政院公民投票審議委員會委員由各政黨依立法院各黨團席次比例推薦，再送交主管機關提請總統任命，使行政院對委員幾乎沒有人事決定權，違反權力分立原則，屬於對行政權的違憲干預。判斷重點在實質決定權歸誰，不能只看最後由誰形式任命。同號解釋也認為，立法院經院會通過後，將重大政策爭議交由中央選舉委員會辦理公民投票，並不牴觸權力分立原則。 下列情形都屬合憲的國會監督或立法權限： 要求行政院在變更國家重大政策時，向立法院提出報告並備質詢。 立法委員在開會時，向行政院院長及各部會首長質詢。 立法院基於民主正當性的立法責任，制定或修正法律，屬立法形成範圍及其固有權限。 行政權與立法權之間的運作制度，包括信任制度、責任制度、覆議制度。「國情諮詢」不屬於此類制度。 七、預算、個別性法律與民主正當性連結 依釋字第520號： 立法院經由預算審議，參與國家政策及施政計畫的形成，學理上稱為國會的參與決策權。 預算案經立法院通過及公布手續後成為法定預算，形式上與法律相當，屬於措施性法律。 法定預算是對國家機關歲出、歲入及未來承諾的授權規範。其效力在設定執行機關得動支的上限額度與動支目的，並課予執行機關遵循預算法所定會計與執行程序的義務。 立法院通過興建電廠等相關法案，即使內容包括針對具體個案制定的條款，也仍屬法律的一種，即個別性法律，並非憲法所不許。 組織人事上的民主正當性連結，是指某機關的人事由另一機關任命或同意： 總統任命行政院院長，兩者之間有連結。 監察院、考試院人員由總統提名、經立法院同意任命，因此立法院與監察院、立法院與考試院之間有連結。 總統與立法院各自由人民直接選舉產生，彼此沒有人事產生上的連結。 常考陷阱 「大法官尚未承認法治國為憲法基本原則」：錯。法治國是憲法基本原則，並構成修憲界限。 「地方自治事項、司法審判不受法治國拘束」：錯。所有國家權力都受拘束。 「法治國的法指憲法本文、成文法或形式意義的法」：錯。關鍵在於須具備實質正當性。 「實質正當可取代程序合法」「經立法院通過的法律皆合憲」：錯。實質與程序必須兼顧，法律仍可能違憲。 「定期選舉、總統直選、國民主權、政黨政治是法治國內涵」：錯。這些屬民主國原則。 「權力分立與法治國無涉」：錯。權力分立是法治國的內涵。 「不確定法律概念一律禁止」：錯。重點在可理解、可預見、可受司法審查。 「對故意犯罪處死刑違反比例原則」：不是憲法法庭判決意旨。 「措施性法律禁止原則屬法安定性」：錯。此原則與法安定性無涉。 「上級機關監督下級機關屬權力分立」：錯。這是行政內部監督；中央監督地方則屬垂直分權。 「孟德斯鳩最早提出分權」「國家權力只能分三權」「中央與地方分權是水平分權」：三種說法都錯。 「立法院自行交付公投牴觸權力分立」：錯。真正違憲的是由政黨依黨團比例推薦公審會委員。 「個別性法律為憲法所不許」：錯，依釋字第520號並非不許。 「中央與地方均權是民主國家政府組織基本原則」：錯。 記憶口訣 組織四原則：分權、效能、民意、責任（均權不在內）。法治防濫權，德國來；權利、安定、信賴、分權、審判獨立。民主看來源：主權、選舉、直選、政黨。人事可限制，決定不能奪；政黨推委員，分立被打破。預算是授權，措施性法律；個別性法律，憲法不禁止。