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學習重點 掌握體系：依法行政源於法治國原則，下分法律優位（消極依法行政）與法律保留（積極依法行政）兩個原則。 分清判斷方向：法律優位問「是否牴觸上位規範」；法律保留問「是否需要法律依據」。「重要事項應由法律規定」屬法律保留，不是法律優位。 掌握法律保留的理論基礎（法治國、議會民主、基本權保障），以及層級化法律保留與授權命令的界限。 辨識法律、法規命令、自治法規與裁罰基準的位階，取得法律授權不會讓命令或處分的位階等同法律。 依法行政不等於沒有裁量；法律用「得」字時，機關須依個案合義務裁量，不得一律作成相同處置。 核心觀念 一、依法行政的體系與意義 依法行政源於法治國原則，目的在使行政權受法規範拘束，保障人民權利，防止恣意行政。比例原則、法律保留原則、法律優位原則都不是依法行政的「來源」，後兩者反而是依法行政的內涵。 《行政程序法》第4條規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。因此，行政機關除了遵守成文法，也須遵守比例、平等、誠實信用等一般法律原則。 法律優位與法律保留都是依法行政的下位原則，兩者不能互換。行政行為即使沒有牴觸現行法律，也可能因欠缺必要的法律依據而違反法律保留；反之，即使已有法律授權，仍不得作成牴觸法律的命令或處分。 二、法律優位：行政活動不得牴觸法律 法律優位又稱法律優越原則、消極依法行政。核心是法律具有拘束行政的效力，行政行為及其他一切行政活動均不得牴觸法律，目的在防止行政行為違背法律。其適用範圍包含限制人民權利的干預行政，也包含補助、福利等給付行政，沒有例外。 法律優位只要求「不得違反」，並不要求「每一行為都須有法律明文依據」；後者是法律保留的問題，而且即使是法律保留，也不是所有行政行為都須有法律明文。 從廣義法規範位階理解，法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律。憲法第171條、第172條分別規定法律、命令牴觸上位規範者無效；《中央法規標準法》第11條亦規定：法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。因此，「法律與命令皆不可牴觸憲法」「命令不可牴觸法律」都是（廣義）法律優位的說明。 行政機關依法律授權訂定的法規命令，位階仍低於法律；依法律作成的行政處分，也不會因此與法律同位階。授權是權限與規範依據的來源，不是提升法位階的機制。 違反法律優位的行政處分屬違法處分，但違法不當然等於無效。符合救濟要件時，相對人得循訴願、行政訴訟等途徑請求撤銷；是否無效，仍須另外判斷法定無效事由。 三、法律保留：特定事項須有法律依據 法律保留又稱積極依法行政，要求特定事項應由立法者以法律規定，或在容許授權的範圍內，由法律授權行政機關訂定命令。依司法院大法官解釋，憲法上之法律保留原則乃法治國原則之具體表現。涉及人民權利義務的重大事項，不能只憑行政機關自己的決定加以規範。 比較項目法律優位法律保留 核心問題行政是否牴觸法律？行政是否具備必要的法律依據？ 常見用語不得牴觸、不得違反、上位規範重要事項、由法律規定、明確授權 適用範圍一切行政活動均受拘束（含給付行政）依事項性質與重要程度判斷 別稱法律優越、消極依法行政積極依法行政 法律保留的理論基礎包括法治國家原則、議會民主原則與基本權利之保障：以法律拘束行政權，讓重要決定經民意機關討論，並使基本權限制具有民主正當性與可預見性。「司法之可審查性」雖與權利救濟有關，不屬於法律保留的理論基礎。 不能把法律保留擴張成「凡無法令依據，公務員一律不得作為」。不同行政事項所需的法律依據與規範密度不同；即使不屬法律保留範圍，仍須遵守法律優位及其他行政法原則。 四、層級化法律保留與授權命令 依司法院釋字第443號解釋所揭示的層級化法律保留觀念，應依規範對象、內容、基本權影響程度等因素，決定由法律直接規範的程度。事項越重要、對基本權干預越強，法律規範的要求越高。 憲法保留：憲法已自行規範的事項，應遵守憲法，不能以法律或命令任意變更。 須由法律直接規定的事項：例如剝奪生命或限制身體自由，應遵守嚴格的法律保留要求。 容許法律授權的事項：其他基本權限制，得在法律具體明確授權下，以法規命令規範；授權目的、內容與範圍須明確。 執行細節與技術事項：就執行之程序與細節，得以命令補充，但不得藉此逾越法律，另行創設應由法律規定的權利限制。 涉及財產權限制的事項，法律得授權行政機關訂定法規命令予以規範，只要授權具體明確即可。涉及秘密通訊自由的限制，同樣不能斷言「法律不得授權命令規範」；限制的重要事項與必要程序保障須由法律規定，其餘細節仍可在符合授權明確性下由命令補充。 五、法位階與中央、地方法規 判斷規範位階，要看制定機關、制定程序及法規性質，不能只看名稱。依《中央法規標準法》，法律得定名為法、律、條例或通則；命令則依性質稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。所以中央的「條例」屬法律，「辦法」屬命令；地方議會通過的「自治條例」則是地方自治法規，不可與中央法律的條例混同。 例如「電子遊戲場業管理條例」屬中央法律，位階最高；相關「投保辦法」是依法律授權的法規命令；地方「設置自治條例」屬自治法規；「裁罰基準」通常是供機關統一裁量的行政規則。後三者皆不得牴觸該條例，裁罰基準也不能自行創設法律未規定的處罰。 中央法規命令不得牴觸中央法律；自治規則不得牴觸自治條例。依地方制度法，自治條例不得牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規；自治規則更不得牴觸上述規範及自治條例。因此，「自治條例不得牴觸自治規則」「中央法規命令不得牴觸自治條例」「自治規則優於中央法規命令」的說法都是顛倒位階。 六、依法行政容許裁量，但須合義務行使 依法行政不表示行政機關完全沒有選擇空間。法律可能授予機關決定「是否採取措施」或「採取何種措施」的裁量權。《行政程序法》第10條要求裁量不得逾越法定範圍，並應符合法規授權之目的，此即合義務裁量。 法律規定「得」採取某措施時，機關應依規範意旨審酌個案情節。若機關不問違規程度輕重，凡有違規即一律採取最嚴厲措施（例如外籍人士從事與許可居留目的不符之活動，一律逕行強制出境），即屬未行使應有的裁量（裁量怠惰），違反合義務裁量原則。 裁量逾越是超出法定界限；裁量濫用是雖在形式範圍內，卻違反授權目的或納入不相關考量；裁量怠惰則是未行使應有的裁量。裁量亦受比例、平等等原則拘束。 行政機關適用法律的特徵： 無待請求：行政機關處理職權事項應主動適用法律，不以人民請求或援引法條為必要（與法院「不告不理」不同）。 得有裁量：法律授予裁量時，機關有裁量權限，只是須合義務行使；說「原則上無自由裁量權限」是錯的。 得發布命令：就執行之程序與細節，得另行發布命令。 受上級指揮監督：行政機關屬科層體制，須受上級之指揮監督（與法官獨立審判不同）。 常考陷阱 「重要事項應交由法律規定」是法律優位的說明：錯。這是法律保留；「法律／命令不得牴觸憲法」「命令不得牴觸法律」才是法律優位。 「一切行政行為皆須有法律明文依據」：錯。這既不是法律優位的定義，也過度擴張法律保留。 「凡沒有法令依據的事項，公務員一律不可以做」：錯。只有屬於法律保留範圍的事項才須有法律依據。 「法律優位不適用於給付行政」：錯。一切行政活動均不得牴觸法律。 「消極依法行政」＝法律優位；「積極依法行政」＝法律保留。不要和行政保留、憲法優越混淆。 「依法律授權訂定的法規命令／作成的處分，位階與法律相同」：錯。取得授權不會提升位階。 「財產權、秘密通訊自由之限制，法律不得授權命令規範」：錯。須區分事項重要程度，在授權明確下得以命令規範。 「司法之可審查性」是法律保留的理論基礎：錯。理論基礎是法治國、議會民主、基本權保障。 依法行政或法律保留源自何原則：答法治國原則，不是社會國、福利國、文化國，也不是比例原則。 「法規命令應有法律明確授權」「法官判決不可違反法令」：前者屬法律保留（授權明確性），後者是司法依法審判，都不是行政法上法律優位的直接說明。 「依法行政，所以行政機關原則上沒有裁量權」：錯。法律可授予裁量，重點是合義務行使。 法律寫「得」，機關卻不分輕重一律處置：違反合義務裁量原則，不是明確原則、信賴保護或誠實信用。 法位階題看名稱陷阱：中央「條例」是法律，位階高於「辦法」（法規命令）、地方「自治條例」及「裁罰基準」（行政規則）。 記憶口訣 「法治國生依法行政；優位消極不牴觸，保留積極要依據；重大法律定，授權須明確；條例是法律，辦法是命令；法律寫『得』，個案要衡量。」