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學習重點 掌握地方自治屬憲法層次的制度性保障：立法者可以形成、調整制度，但不得掏空自治核心，國家應賦予地方自主發展的空間。 區分自治團體、自治機關與行政區劃，並注意直轄市山地原住民區的例外。 熟記居民權利的對象：對地方公職人員是選舉、罷免；對自治事項是創制、複決。 理解地方仍受中央依法監督，並依爭議類型採取行政爭訟或憲法救濟。 辨識準直轄市、村里長及省諮議員等常考數字與組織規定。 核心觀念 一、地方自治的制度性保障與本質學說 依司法院大法官解釋意旨，地方自治受憲法層次的制度性保障。其目的在使地方住民參與公共事務，讓地方自治團體在憲法及法律範圍內，享有自主組織、自治立法及執行自治事項的權限，並保有自主發展空間。地方自治是憲法保障的制度，不只是法律所保障的制度。立法者得依法規範自治制度及權限，也可以在合憲範圍內限制自治權，卻不得使地方自治僅剩空殼。 學說判斷關鍵 固有權說自治權為地方團體本來固有，先於國家存在，並非國家授予。 承認說（傳來說、授權說）自治權來自國家法律的承認或授權。 規範承認說地方自治由憲法明文保障，從憲法規範承認地方自治的角度說明其根據。 住民主權說強調地方住民得決定地方事務，重視民主參與。 制度性保障說藉由憲法位階的保障，防止立法者透過法律廢除或架空地方自治制度。 制度性保障也見於大學自治、公務員制度、婚姻及家庭。釋字第605號解釋指出，憲法保障人民應考試服公職之權利，在建立相關文官制度，屬制度性保障。宗教自由、言論自由及人格自律，應辨識為個人基本權保障，不屬大法官所肯認的制度性保障類型。 二、法律主體保障與直轄市自治權限 憲法明文保障的地方自治團體層級包括直轄市及縣（市）（憲法第118條明定直轄市之自治以法律定之）。但這是對「制度」的保障，不表示每一個現存的直轄市或縣（市）都有永久存續、不得裁併的權利。國家仍得在符合憲法要求下調整行政區域，個別團體不能僅憑法律主體保障，要求絕對不受廢除或合併。 鄉（鎮、市）的自治團體地位是由法律賦予，並非憲法保障的法律主體；國家若要廢除其自治團體地位，只須修法即可為之。 依憲法法庭判決意旨，直轄市的自治事項，憲法及增修條文均無明文規定予以直接保障；其自治權限可能高於、等於或低於憲法明文保障的省、縣自治，立法者享有一定形成空間。就我國憲政實踐而言： 自治層級：立法者賦予直轄市的自治層級，大致與省相當，並非與縣（市）相當。 自治事項保障範圍：與縣（市）自治事項幾乎完全相同。 切勿把「自治層級」和「保障範圍」混為一談。 三、自治團體的類別與公法人地位 現行直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治的法律依據是地方制度法；直轄市自治法、省縣自治法均已廢止。地方自治團體具有公法人地位，可作為權利義務主體；政府、議會等則是其機關。 組織類型法律地位與辨識重點 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治團體，具有公法人地位，有依法制定自治法規的權限。 直轄市山地原住民區地方自治團體，具有公法人地位，為一般區的例外。 一般區直轄市、市所轄的區，非地方自治團體，無自治立法權。 村、里非地方自治團體，無自治權。 省非地方自治團體，也非公法人；省政府為行政院派出機關。 縣政府、市政府等地方自治團體的行政機關，並非另一個公法人。 因此，高雄市、嘉義縣、嘉義市、新竹市、新竹縣關西鎮及屏東縣枋山鄉均屬自治團體，有自治立法權；花蓮縣政府則是機關；臺灣省不是自治團體。一般區如新北市板橋區、臺北市信義區及文山區，均不具自治團體地位，也沒有自治立法權。題目出現「市」時，須辨識是直轄市、市（如嘉義市、新竹市）或縣轄市，三者都是自治團體。 即使某組織具有公法人性質，也不當然屬於地方自治團體性質的公法人；例如農田水利會的歷史題型，不能只看到「公法人」就選入地方自治團體。 四、山地原住民區、村里與特殊數字 直轄市由山地鄉改制的山地原住民區，具地方自治團體地位，設區民代表會及區公所，區民代表與區長均由區民依法選舉產生；區長須具有山地原住民身分。新北市烏來區即屬此類，不能以一般區的規則判斷。 民國103年（2014年）1月29日通過的地方制度法修正，為直轄市山地原住民區的自治及區長、區民代表選舉建立法源。此次修法並非將一般區長改為民選（一般區長仍為官派），也不是將均權制改為地方分權制，更不是此次才使省不再具自治團體地位。 村、里雖無自治權，村（里）長原則上仍由村（里）民依法選舉產生。可見「首長民選」不是判斷自治團體的充分條件；反之，一般區無自治權，區長也非民選。 依地方制度法第4條第2項，俗稱準直轄市者，是人口聚居達200萬人以上、尚未改制為直轄市的縣，依法準用部分直轄市規定；其法律地位仍為縣，並非自動升格。依同法第11條，省諮議員任期3年，為無給職。 五、居民的權利與義務 依地方制度法，在地方自治團體行政區域內設籍者，為該團體居民。居民的權利如下： 對於地方公職人員，有依法選舉、罷免之權。 對於地方自治事項，有依法創制、複決之權。 使用地方公共設施。 享受地方教育文化、社會福利、醫療衛生服務。 依法請求地方政府資訊公開。 其他依法律及自治法規賦予的權利。 使用縣立文化中心、就縣自治事項提出創制案及請求縣政府公開資訊，均屬上述範圍。立法委員是中央公職人員，即使由該縣選區選出，其選舉也不是地方自治團體居民權利的內容。 依第17條，居民的義務為遵守自治法規、繳納自治稅捐及其他依法律及自治法規所課的義務。捐助慈善機關、參加地方警衛隊、地方團練或義勇消防隊，均非該條所列義務。 六、中央監督、組織權與憲法救濟 地方自治不等於獨立於國家之外，地方處理自治事項仍受中央依法監督（以適法性監督為主）；中央也可以依法將事項委辦地方執行。地方議會與立法院並非上下隸屬關係，不能說地方議會是立法院的下級機關。 依釋字第527號解釋，地方自治團體依法享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行的權限。地方自治團體及其所屬機關的組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂的準則，制定組織自治條例加以規定。對於未依法規設置的機關及所置人員，地方立法機關得刪除相關預算，審計機關得依法剔除、追繳其支出。 依憲法訴訟法，地方自治團體的憲法救濟須區別爭議類型： 法規範爭議：地方立法或行政機關因行使職權，認所應適用的中央或地方法規範牴觸憲法、侵害地方自治權者，得聲請法規範憲法審查。 監督處分爭議：地方自治團體處理自治事項，遭監督機關撤銷、變更、廢止、停止執行，或函告無效、函告不予核定等，認侵害其自治權者，須依法定程序用盡審級救濟後，始得聲請憲法法庭判決。 因此，地方處理自治事項所為的行政處分被中央撤銷後，於用盡審級救濟後，得聲請憲法法庭判決；但不能說對函告無效有不同意見，就「一律」直接向憲法法庭聲請。 常考陷阱 「地方自治為法律所保障的制度」：錯。是憲法層次的制度性保障。 「制度性保障，所以立法院不得立法限制」或「中央不得委辦地方」：錯。可以依法規範、限制及委辦，只是不能掏空自治核心；正確敘述是「國家應賦予地方自治團體自主發展之空間」。 「宗教自由、言論自由、人格自律屬制度性保障」：錯。大學自治、公務員保障、婚姻及家庭、地方自治、應考試服公職（釋字第605號）才是。 「自治權基於國家法律承認授權而來，屬固有權說」：錯。這是承認說（傳來說）；固有權說主張自治權為地方本來固有。 「個別縣市受保障，所以可要求不被廢除裁併」：錯。制度保障不等於個別團體永久存續；鄉（鎮、市）地位更是修法即可調整。 「直轄市自治層級大致與縣（市）相當」：錯。自治層級大致與省相當；與縣（市）幾乎相同的是自治事項保障範圍。 「區是自治團體」：一般區不是，也無自治立法權；只有直轄市山地原住民區例外。 「山地原住民區區長不必具原住民身分」：錯。須具山地原住民身分，且由選舉產生。 「2014年修法使區長由官派改為民選」或「使省非自治團體」：錯。該次修法是賦予直轄市原住民區辦理區長與區代表選舉的法源。 「首長民選就有自治權」：錯。村（里）長民選，村里仍無自治權。 「縣政府是公法人」「省是自治團體」：錯。縣政府是機關；省非自治團體。 「對公職人員創制複決、對自治事項選舉」：對象顛倒；選舉立法委員也不屬地方居民權利。 「地方處理自治事項不受中央監督」：錯。仍受中央依法監督。 記憶口訣 「人選罷、事創複；設施服務資訊取。」居民對地方公職人員行使選舉罷免，對自治事項行使創制複決，並享有公共設施、服務與資訊公開等權利。 「義務只兩樣：守自治法規、繳自治稅捐。」 「一般區無自治，山原區有例外；村里長雖民選，村里仍非自治。」 「直轄層級比省、範圍同縣市。」 「準直二百萬，省諮三年無給。」