中央與地方權限劃分

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建立於 2026年10月15日

學習重點 我國中央與地方權限劃分採均權主義，立法方式是列舉兼概括的折衷式。未列舉事項依事務性質歸屬，遇有爭議時由立法院解決。 要能區分憲法第107條、第108條、第109條、第110條的權限類型，特別注意立法權與執行權可以分開配置。 判斷自治條例是否合憲，先確認地方有沒有權限，再檢查是否牴觸憲法、法律或上位規範。專屬中央立法的事項，地方無權另以自治條例立法。 要熟悉111年憲判字第6號判決：食品安全標準屬中央立法事項；判斷是否為自治事項，要看有無跨轄區效果；釋字第738號解釋的判準仍然沿用。 憲法第148條「貨物自由流通」具有規範效力。地方不得以自治條例阻斷合法貨物的流通。 核心觀念 一、分權基本原則：均權主義與垂直分權 憲法前言明定，憲法依據孫中山先生創立中華民國之遺教制定。遺教對中央與地方權限劃分採均權主義，依事務性質分配權限，不採中央集權主義，也不採地方分權主義。中央與地方之間的分權屬於垂直的國家權力分立，目的在保障地方自治。中央各機關之間的分權則是水平分權，兩者不同。 憲法採折衷式立法，步驟如下： 先列舉中央的權限（第107條、第108條）。 再列舉地方的權限（第109條省、第110條縣）。 列舉以外的事項，以第111條概括處理。 因此，「中央與地方之權限，憲法有明文規定」是正確的說法。以下說法都錯誤：「只列舉中央權限，其餘歸地方」、「只採概括式」、「憲法完全未設規定」。 第111條（未列舉事項）的內容： 事務有全國一致之性質者屬於中央。 有全省一致之性質者屬於省。 有一縣之性質者屬於縣。 遇有爭議時，由立法院解決之。 所以，「未明定屬中央者歸地方」與「未明定屬地方者歸中央」都錯。未列舉事項發生爭議時，解決機關是立法院，不是司法院，也不是行政院或總統。 二、憲法本文的權限類型 依據權限配置重要例子 第107條中央立法並執行之外交、國防、國籍法及刑事、民事、商事法律、司法制度、幣制及國家銀行、度量衡、國際貿易政策等 第108條中央立法並執行之，或交由省縣執行之省縣自治通則、行政區劃、森林工礦及商業、教育制度、銀行及交易所制度、全國戶口調查及統計、移民及墾殖、警察制度、公共衛生、有關文化之古籍、古物及古蹟之保存等 第109條省立法並執行之，或交由縣執行之省教育、衛生、實業等（省制已因增修條文調整） 第110條縣立法並執行之縣教育、衛生、實業、交通、水利等 第108條的立法權仍在中央，只有執行可以由中央自己辦理，或交由省縣辦理。地方負責執行，不代表地方取得另訂相反制度或標準的權限。 司法權專屬中央（司法制度屬第107條）。地方不得自設法院，也不得決定審級或管轄。立法權、行政權、租稅權則中央與地方都有，不能說專屬中央。 第108條第1項第1款列有「省縣自治通則」。但憲法增修條文第9條第1項規定，省、縣地方制度以法律定之，不受該款等規定限制。因此「省縣自治通則」在現制下已無實際的立法及執行。 依第110條第2項，縣立法並執行的事項如果涉及二縣以上，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦理。不是交由省統一辦理，也不是呈報中央或省指定一縣辦理。 三、地方自治的保障與自治條例界限 我國採單一國體制。憲法第107條、第108條明定專屬中央立法的事項，但沒有明定專屬地方、中央完全不得干預的立法或執行事項。 中央得以組織法或作用法規範地方事項，但應尊重地方自治，讓地方就自治事項保有一定的立法或執行空間，並注意中央立法的範圍及界限。 有關地方自治及中央與地方分權，憲法及增修條文對中央、省、縣的立法及執行事項都有明文規定。直轄市的自治事項則不同：憲法與增修條文沒有逐項直接保障，而是依第118條「直轄市之自治，以法律定之」授權立法院以法律規範，具體內容由地方制度法規定。 受憲法保障的地方自治事項，仍受憲法及法律拘束。地方制度法規定，自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。自治法規牴觸中央法律時，監督地方自治的中央主管機關得依地方制度法函告無效；依法須報請核定的，得不予核定。 自治條例內容是否合憲判斷關鍵 市民滿17歲得結婚違憲結婚年齡屬民事法律，是中央立法事項 於本市犯公然侮辱罪者不罰違憲刑事法律屬中央立法事項，地方無權免除刑罰 設市民法院審理小額財產爭訟違憲司法制度專屬中央，金額再小也一樣 公園未經許可餵養流浪動物，處1,000元以下罰鍰合憲屬地方公園管理的自治事項，自治條例得規定行政罰 處罰規定要區分刑罰與行政罰。地方不能創設或免除刑罰，但自治條例可以依地方制度法規定罰鍰等行政罰。 四、食品安全：111年憲判字第6號判決 本判決處理的是：地方以自治條例規範進口肉品乙型受體素（萊克多巴胺）殘留標準，遭中央函告無效或不予核定。判決要旨如下。 權限歸屬：食品安全衛生的管制標準，屬憲法第108條第1項第3款「商業」及第18款「公共衛生」所定的中央立法事項。地方沒有優先立法權，也不得自訂比中央更嚴格的標準。「較嚴格、較保護健康」不能取得權限。 第110條縣衛生事項不能作為依據：地方的規範如果對其他縣市的居民或事物產生直接、密切之實質影響，或產生跨地方轄區之效果，就不當然屬於該地方的自治事項。因此，「縱使規範對象逾越轄區亦非憲法所不許」的說法錯誤。 爭議解決順序：涉及中央與地方權限劃分的爭議，首先探究憲法本文及增修條文是否已有明文，或能否據以解釋。只有無明文且無從經由解釋決定其性質時，才由立法院依第111條以政治途徑解決。 與釋字第738號解釋的關係：本判決延續而非推翻釋字第738號解釋有關中央與地方分權的判準。 本判決認定的是食品安全標準屬中央權限，並沒有說「應依國際標準決定」是否容許殘留。 五、貨物自由流通（憲法第148條） 憲法第148條規定：「中華民國領域內，一切貨物應許自由流通。」本條雖然位於基本國策章，仍具有規範效力，不是沒有拘束力的方針條款。本條保障跨地方轄區的貨物自由流通。 中央已許可進口的合法貨物，地方如果訂定自治條例禁止在轄區內銷售、運送，就違反本條意旨。國家得採取措施排除國內貨物流通的障礙，也可以積極興闢鐵路、公路來促進貨物流通。 保障貨物流通，不代表所有管理措施都違憲。例如爆竹煙火的流向登記，有公共安全目的，不能只因增加管理負擔就認定違憲。另外： 駕駛貨車屬於職業執行的行為，不等於本條所稱的「流通形式」。 宅配經濟涉及貨物流通，不能說「僅與工作權有關」。 六、權限爭議的處理機關 爭議類型解決機關 憲法未列舉事項的權限爭議（憲法第111條）立法院 中央與直轄市、縣（市）間的權限爭議立法院院會議決 直轄市間、直轄市與縣（市）間的事權爭議行政院 縣（市）間的事權爭議內政部會同中央各該主管機關 自治法規遭函告無效或不予核定時，如果涉及憲法上權限劃分的疑義，地方得依憲法訴訟法聲請憲法法庭裁判。111年憲判字第6號判決就是這類案件。 常考陷阱 「依均權原則劃分，中央與地方立法權互不重疊」：錯。第108條由中央立法、可交地方執行，權限會有交錯。 「憲法明定有專屬地方、中央不得干預的事項」：錯。憲法只明定專屬中央的事項，中央仍得以法律規範地方，但須尊重自治。 「專屬中央立法事項，地方仍可另訂自治條例」：錯。地方無權另以自治條例立法。 「未明定屬中央者屬地方」或「未明定屬地方者屬中央」：錯。未列舉事項依事務性質歸屬，爭議時由立法院解決。 「權限爭議由司法院（大法官）或行政院解決」：依憲法第111條及中央與地方間的權限爭議，答案都是立法院。行政院只處理直轄市之間、直轄市與縣（市）之間的爭議。縣（市）之間的爭議由內政部會同中央主管機關處理。 「地方基於健康維護義務，得訂比中央更嚴的食品標準」：錯。食品安全標準屬中央立法事項。 「111年憲判字第6號推翻釋字第738號」：錯。判準是延續的。 「第148條是方針條款，沒有規範效力」或「不保障跨轄區流通」：錯。 「教育、銀行、警察、公共衛生、古蹟保存由中央立法並執行」：不精確。這些屬第108條，答案是「中央立法並執行之，或交由省縣執行之」。司法制度才屬第107條。 「涉及二縣以上的縣事項由省統一辦理」：錯。原則上由有關各縣共同辦理。 「已因增修條文而無實際運作的第108條事項」：答案是省縣自治通則，不是行政區劃、戶口調查或移民墾殖。 記憶口訣 「先列舉、再概括；全國歸中、一省歸省、一縣歸縣；吵架找立法院。」這句對應第111條：未列舉事項依性質歸屬，有爭議時由立法院解決。 「107中訂中行（外國司法民刑）；108中訂可交行（教銀警衛古蹟）。」這句用來區分第107條與第108條的代表事項。 「民刑司法地方不碰，公園罰鍰地方可行；食安標準中央訂，貨物流通不可封。」這句用來判斷自治條例的合憲性，以及食品安全與貨物流通的爭點。