阿摩線上測驗
登入
阿摩線上測驗
登入
學習重點 掌握由上而下途徑的「目標、層級、控制、服從」與由下而上途徑的「基層、裁量、網絡、協商」兩組判斷關鍵，並熟記由下而上的基本命題。 熟記政策執行研究四個世代：第一代由上而下、偏重個案研究；第二代由下而上、建立分析架構；第三代整合上下觀點；第四代強調商議式民主。 依「政策目標與執行手段由誰決定」，辨認Nakamura與Smallwood的五種權力互動類型。 辨別Elmore的系統管理、官僚過程、組織發展、衝突議價四種模式，尤其要分清官僚過程與衝突議價的特徵。 掌握Pressman與Wildavsky《執行》（1973）的奧克蘭計畫，以及「成功機率為各環節同意機率的乘積」的推論。 核心觀念 一、政策執行研究的四個世代 政策執行是將政策決定轉化為行動與服務的過程，涉及資源配置、機關協調，以及第一線人員與民眾的互動。政策方案的可行性分析屬於政策規劃與方案選擇階段的工作，不是政策執行階段的主張。執行階段重視的是上下層級對執行方式的共識、上下層級的互惠關係，以及基層執行者擁有一定的裁量權。 世代研究途徑研究重點辨識關鍵 第一代由上而下個案研究，揭露政策落實的困難與執行落差。個案、中央目標、層級控制。 第二代由下而上建立分析架構，重視街頭（基層）官僚的裁量與地方行動者。街頭官僚、裁量、執行網絡。 第三代整合型（上下互動）整合上、下兩種觀點，研究設計更科學化，以比較研究檢驗假設。府際互動、整合、科學檢證。 第四代民主參與取向強調民主治理與公民參與，以商議式民主為執行運作精神。公共討論、多元參與、民主正當性。 二、由上而下途徑 Sabatier等人所描述的由上而下模式，以中央或政策制定者的正式決定為分析起點，主要假定如下： 就發生順序而言，政策規劃在先，政策執行在後，政策制定與執行可以互相分立。 政策制定人員設定目標，政策執行人員設法達成目標；主導權在上層決策者，而非基層機關。 透過層級節制、嚴密控制與監督，使執行單位與人員完全順服擁有權威的主管與單位。 為降低協調困難，執行結構的連結網絡（必要的機關與關卡）應維持在最低數量。 學者對第一代（由上而下）模式的批評：容易忽視基層官僚的重要性；過分重視中央政府的政策決定；將政策規劃與政策執行截然二分，而批評者認為這種區分是不必要的（兩者實際上相互交織）。由於強調中央主導，它較適用於中央主導、目標明確的政策，難以解釋地方自主性高的政策。 三、由下而上途徑 由下而上途徑以第一線執行者、標的團體及地方互動為起點，認為基層官僚的裁量實際塑造政策結果。其基本命題包括： 有效的政策執行繫於多元組織的執行結構，而非單一機關的層級命令。 政策執行涉及共同行動的複雜性，需多個機關與行動者協力。 有效的政策執行必然涉及妥協、交易或聯盟的活動（討價還價）。 重視基層官僚的自由裁量權，而非層級式的命令指揮。 有效的政策執行取決於執行機關間的過程與產出；而實際的過程與產出未必與政策原始意圖相同。 Elmore的由後推進（向後推進）策略即屬此種思維：從政策欲改變的第一線行為與問題出發，再向上追問需要哪些資源與制度支持，重視授權基層部屬充分參與、由下而上的溝通，以及基層人員的裁量權；相對地，強調正式命令與權威運用，屬於由前推進（由上而下）的思維。 比較面向由上而下由下而上 分析起點中央或政策制定者的正式決定。第一線執行者、標的團體與地方網絡。 制定與執行可以分立，規劃在先、執行在後。相互交織，執行中持續調整政策。 主導權中央、上級機關與決策者。基層機關與執行人員。 運作基礎組織權威、層級指揮、嚴密控制。裁量、溝通、協商、聯盟。 成效判準是否達成原定政策目標。機關互動的過程、實際產出與問題解決。 我國實例：中央訂定補助資格與程序，要求地方依規辦理並定期考核，可說明由上而下；地方社工依家戶處境評估需求，協調學校、醫療及民間團體提供服務，可說明由下而上。同一政策可同時具備兩種特徵，申論應說明分析的是哪個執行環節。 四、Nakamura與Smallwood的五種互動類型 Nakamura與Smallwood依政策制定者與執行者的權力互動程度區分五種類型；由前往後，執行者參與決定政策目標與手段的程度逐漸提高。 類型目標與手段的關係 古典技術官僚型（傳統技匠型）制定者設定具體目標並掌握執行安排，執行者只運用技術完成任務。 指導性授權型制定者詳細陳述目標，但授權執行者部分裁量權決定以何種手段達成。 協商者型制定者與執行者就目標與手段進行協商，執行者能影響政策內容。 裁量性實驗者型制定者只提出抽象、概括的目標，授權執行者透過試驗發展具體目標與手段。 官僚企業家型執行者主動形成政策目標與手段，並說服制定者接受、支持。 五、Elmore的四種政策執行模式 模式主要論點 系統管理組織是理性、追求目標的工具，強調明確目標、層級分工、計畫控制與績效回饋。 官僚過程組織權力分散於專業化的各單位；執行受日常例行、標準作業程序與自由裁量權影響；過度依循程序容易造成目標錯置。 組織發展重視成員需求、參與與承諾，透過溝通使決策者與執行者對政策獲得共識及相互調適。 衝突議價組織是利益與權力競逐的場域，政策結果來自議價、交易與妥協。 衝突議價模式（Smith等學者亦持此觀點）的基本命題： 組織乃是各種利益和權力資源爭取的衝突領域。 組織內部的權力分配狀態從未穩定不變。 政策執行成敗是相對的，須視參與者在議價過程中其目標獲得維護的程度而定。 「執行過程在使決策者與執行者對政策獲得共識及調適」屬組織發展模式，不是衝突議價的命題。 六、Pressman與Wildavsky：共同行動的複雜性 學者公認政策執行研究始於Pressman與Wildavsky於1973年出版的《執行》，該書分析奧克蘭計畫，指出聯邦經費與良好意圖不保證政策落實。 政策要成功，所有必要的決策環節都須同意，因此成功機率為各參與者同意機率的乘積。若每一環節同意機率均為p（0＜p＜1），共n個環節，成功機率為p的n次方；環節愈多，成功機率愈低、失敗機率愈高。判斷時只數必要關卡的數目，與官位高低無關，例如六層簽核的流程失敗可能性高於二、三層的流程。 七、基層官僚的政治與社會影響 基層（街頭）官僚直接接觸民眾，在資源有限、個案複雜與目標模糊下必須運用裁量。他們對資格認定、服務順序與執法強度的選擇，實際決定民眾得到什麼，因而具有實質的政策塑造作用。 政治影響：裁量可使政策因地制宜，但也可能偏離民選機關的決定，產生民主課責問題；第一線互動亦影響民眾對政府的信任與政策正當性。 社會影響：個案判斷有助回應弱勢需求；但刻板印象、差別待遇或挑選容易服務的個案，可能造成資源分配不公。 組織影響：分類、例行化與簡化程序可降低工作負荷，也可能忽略個別需求，形成形式主義或目標錯置。 改善方向：以清楚規範、專業訓練、合理資源、理由說明及申訴監督機制，使裁量兼顧彈性、公平與責任。 常考陷阱 「執行以組織權威為基礎」「嚴密控制執行單位與人員」「主管獲致完全順服」「執行結構連結網絡維持最低數量」「中央主導、地方配合」「首長嚴密監督部屬」都屬由上而下；選由下而上時應找「基層裁量、自主」。 「執行主導權在基層機關及行政人員」不能用來描述由上而下模式。 「組織的過程與產出與原始政策初衷必然相同」不是由下而上的主張；由下而上強調實際產出未必符合原意。 「強調政策方案的可行性分析」屬政策規劃階段，不是執行階段的主張。 「比較適用於具有地方自主性的公共政策」不是對第一代模式的批評，反而與其特質相反。 第一代的研究重點是「個案研究」，不是分析架構（第二代）；「商議式民主」是第四代，不是第三代。 「目標詳細、手段部分授權」是指導性授權；不能見到「裁量」二字就選裁量性實驗者（目標抽象）。 「SOP與自由裁量、目標錯置、權力分散於專業單位」是官僚過程；「充滿議價協商」屬衝突議價。 「獲得共識及調適」屬組織發展，不是衝突議價；衝突議價也不假設權力分配穩定不變。 乘積法則比的是關卡數目，不是層級高低：關卡最多的流程失敗可能性最高。 記憶口訣 一代個案由上下，二代架構由下上；三代整合，四代商議。 上看目標、權威、控制；下看裁量、網絡、議價。 技匠、指導、協商、實驗、企業家：執行者權力一路往上爬。 系統重控制，官僚看程序，發展求共識，衝突靠議價。 奧克蘭、一九七三；關卡愈多、乘積愈小、愈易失敗。