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(0921127 制定)

公民投票法

第 13 條

除依本法規定外，行政機關不得藉用任何形式對各項議題辦理或委託辦理公民投票事項，行政機關對此亦不得動用任何經費及調用各級政府職員。

 

理由

為免勞民傷財，擾亂政局安定，禁止行政機關違反本法之規範，辦理或委託辦理任何形式、議題的公民投票。

 

(1061212 全文修正)

公民投票法

第 14 條

行政院對於第二條第二項第三款之事項，認為有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院同意，交由主管機關辦理公民投票，不適用第九條至第十三條、第十七條第一項第三款及第十九條規定。

行政院向立法院提出公民投票之提案後，立法院應在十五日內議決，於休會期間提出者，立法院應於十五日內自行集會，三十日內議決。

行政院之提案經立法院否決者，自該否決之日起二年內，不得就該事項重行提出。

 

理由

照民進黨黨團修正動議條文通過。

 

● 立法院公報 第106卷 第116期 黨團協商紀錄

（以下僅節錄相關部分）

 

主席：
處理第十三條，宣讀審查會通過條文。

主席：
中選會給我的建議是第十三條調整為第十四條，第十四條調整為第十三條，是什麼原因，請說明。

莊處長國祥：
報告主席，因為原來第十四條是屬於人民連署查對的部分，第十四條之後是立法院提案，然後行政院提案經立法院同意，然後總統交付公投的，就是人民連署之外，另外有三種類型的公投提起方式，我們把它整合在一起。

主席：
我是問你第十三條和第十四條對調的理由。

莊處長國祥：
因為那條原來是人民連署查對的相關條文，是跟前面在一起的。

主席：
所以要接在一起？

莊處長國祥：
對。

主席：
所以現在第十三條變成第十四條，就是條文調整，原來第十四條就變成第十三條，大家改一下，我們就同意條文對調，因為這只是條文調整讓它一致而已。
第十四條中選會建議修正的是「不適用第九條至第十三條、第十七條第一項第三款及第十九條規定」，是這樣子嗎？

莊處長國祥：
是。

柯委員建銘：
條次都沒有問題？

莊處長國祥：
對，我們對過了。

主席：
這一條各黨團有什麼意見？

李委員鴻鈞：
我覺得這一條很矛盾，行政跟立法本來就是對立的，立法本來就是監督行政，如果行政院要提出公投，那是很矛盾的一件事。今天行政院有行政權、訂定政策之權，卻和立法院、老百姓一樣走向公投，這是不對的，是非常矛盾的事，行政院本來就不可以走公投這個方向，行政院本來就擁有行政權，在處理國家事務上，怎麼可以跟百姓一樣呢？那我要你這個政府幹什麼？百姓選出的政府就是要維護這個國家，你們跟百姓一樣走公投的路，那要你行政院做什麼？所以我覺得這一條很矛盾，今天是立法院發動、百姓發動走公投的路線，這是合理的，行政院怎麼可以跟百姓這樣走呢？那我要你這個政府做什麼？所以這個法是非常矛盾的一個法。如果依照內閣制，行政院推出來的政策被立法院否決，這是要倒閣的耶！這個內閣要總辭的耶！所以我覺得行政院根本沒有立場去發動公投，行政院完全沒有立場，這是不對的，這也不符合民主制度，這部分我希望各位稍微冷靜思考一下，這個很奇怪。

主席：
先請林委員發言，林委員發言完再請徐委員發言。

林委員為洲：
我只有一句話而已，就是支持親民黨的觀點。

徐委員永明：
其實比較世界各國的公投制度，很多公投都是行政部門發動的，最常做的就是瑞士，很多大小議題，甚至關於公民權的認定、移民多久之後給予政治權利等等都交予公投投票決定，它也是每 4 個月做一次。最近我們最熟悉的脫歐公投，英國也是內閣制，脫歐公投是首相發動的，為什麼？因為此事影響太大，甚至執政黨自己內部還有不同意見。所以，如果從跨國比較研究而言，行政部門發動公投很多時候是常態，以上報告。

柯委員建銘：
保留好了。

李委員鴻鈞：
我還是要說明一下。你今天是一個執政者，執政者如果發動公投就表示它內部出現了問題，內部出現了問題，如果要照這樣走，那就要遵照內閣制的精神，如果公投不過的話，請你內閣總辭。這部分必須有但書規定，而不是行政院的政策送到立法院過不了，行政院就發動公投，那立法院幹什麼？這樣立法院的監督機制會消失不見耶！這不能開玩笑耶！今天行政院送法案進來，我們是人民選出來的立法委員，誰都有可能執政耶！以後只要行政院送進來的法案，你今天不給我過，我馬上就啟動公投，那以後這個國家要行政院幹什麼？要這個政府幹什麼？這是很嚴肅的議題耶！所以我覺得如果這個要這樣走，那以後行政院發動公投，公投不過的話，內閣要總辭，這個但書要出來，要不然的話，這個國家沒有機制啊！

黃委員國昌：
對於剛剛李鴻鈞總召所講的意見，我都尊重，2003 年公民投票法制定以來，行政機關能不能夠發動公投這件事，除了永明剛剛所講的各國公投經驗的比較之外，國內學者的論著也非常的豐富。時代力量黨團的立場是支持的，其實不用太擔心，因為當行政機關提的法案在國會裡面被否決，它要發動公投的時候它會想清楚，所謂「想清楚」就是說，如果今天整個國會的運作已經脫離民意太久，透過直接民權來矯正代議民主所產生畸形的狀況，這本來就是直接民權一個最基本的精神。不過我雖然抱持這樣的立場，但是我可以了解李鴻鈞召委您的考慮，不過大家有不一樣的立場沒有關係，就到院會裡面解決。

主席：
第十四條保留。
如果是完全執政比較不會有這樣的問題，如果是朝小野大，就比較會有問題。

 

● 立法院公報 第106卷 第116期 院會紀錄

（以下僅節錄相關部分）

 

主席：
現在進行第十四條，請宣讀審查會及修正動議條文。

主席：
請李委員鴻鈞發言。

李委員鴻鈞：
（10 時 45 分）主席、各位同仁。本條文是賦予行政院擁有發動公投的權力，原本公投法裡面並沒有賦予行政院發動公投權力的條文。我們都知道，公投法最主要是要彌補代議制度的不足，所以應該是對立法院某些地方作彌補，而不是對行政院擴大其權力，它的出發點和目的點是完全不一樣的。行政院要對立法院負責，立法制度是要監督行政制度的，如果行政院可以任意啟動公投機制，那立法院監督行政院的機制就會變成沒有一定好的法的制度行為出來。在此情況下，如果讓它通過，對未來我國的制度會造成很大的問題。
我們長期在議論的一個問題是：我們是總統制還是雙首長制？當行政院長和總統不和的時候，當行政院長的民意高過總統的時候，如果行政院長可以任意發動公投來逼宮，這會對我們的憲政體制產生非常非常嚴肅的問題。所以本席還是要再次呼籲，行政權對立法權負責，選舉是產生立法委員對行政院監督的行為，行政院如果要發動公投，就必須對自己發動公投負起責任。所以我們在這次修正動議提出，行政院發動公投後，如果沒有通過就應該內閣總辭。行政的責任，在國外大家都非常清楚，當行政部門推出重大法案遭立法院否決，本來就應該內閣總辭。更何況付諸公投時，更應該對行政責任負責。如果硬要強行通過讓行政院擴大權力的條文，必須要加但書。本席一再地呼籲，公投法的配套真的還不夠完整，我們應該把相對的配套加在裡面，謝謝。

主席：
請蔣委員萬安發言。

蔣委員萬安：
（10 時 49 分）主席、各位同仁。公投法的目的是直接民意的展現，補代議政治不足之處。很多議題當執政黨一意孤行，不願傾聽廣大民意的時候，此時透過公投法落實直接民權，回歸國家的主人也就是人民，可以補足民主政治當中一黨獨斷獨行的缺點。所以我們支持公民投票，也希望將公投提案的連署門檻、通過門檻降低，讓少數的意見和聲音能夠透過公民投票的程序逐漸凝聚形成共識。更可以在這個過程當中，透過全國性的辯論引發社會大眾的關注和思考，讓台灣的民眾能夠更接近政治，而且有助於台灣民主更加地深化。這一條在討論行政院到底有沒有公民投票的提案權。對此，很多委員，甚至在學術上都有很多討論和爭議，其中司法院院長許宗力大法官認為，基於「權限分配秩序尊重原則」，公民投票是為了補充代議政治的不足，不應該被濫用為機關權限相互侵略的武器。所以，如果行政機關認為立法權提出的法律案有窒礙難行之處，事實上應該可以透過覆議權提出，不應該利用公投來規避憲法所賦予它的責任。
行政權對立法權負責，由透過選舉具有民意基礎的立法委員對行政院進行監督，如果讓行政院可以藉由公投來抵抗立法權，將會讓立法院無從監督，也讓整個監督的制衡機制全面崩解。行政機關對重大政策本來就應該負成敗責任，不應該讓行政機關該負的政治責任藉由公民投票的制度轉嫁給全民承擔。所以，從整體公投法的制度設計及學界甚至許宗力大法官所提出的見解，我們並不支持行政機關有公投的提案權。
在此次公投法的修正當中，包括我們提出來的年齡下修、門檻放寬及不在籍投票等等，都是為了增加公投的投票率，深化民主以體現直接民權。所以我們認為，包括我們提出來的這五大訴求，都符合民眾對於公投法的期待。當然，我們可以預見未來的門檻，包括提案、連署、通過，都會下修，我們希望我們的公投法不再是「鳥籠公投」！

主席：
請陳委員學聖發言。

陳委員學聖：
（10 時 52 分）主席、各位同仁。本席有幸成為 2003 年公投法第一次制定時參與的委員，見證了過去 13 年的滄桑，今天是真相大白、原形畢露，水退了、誰沒有穿褲子的一個決戰的時刻！
過去在公投法擬定的過程當中，藍營常常被民進黨拿來做為一個安全瓣，所有涉及憲法、創制複決和統獨的議題，全部責任都推給藍營在反對。今天民進黨完全主政了，請你們拿出過去這一年多來，處理國民黨黨產和促轉條例的決心和魄力，拿出你們對於公投法的真正態度，告訴所有的臺灣人民，你們是為了選舉考量，還是真的為了落實直接民權，真的要讓臺灣的前途由臺灣人民來做決定。不要再做欺騙了！
今天民進黨提出來的公投法版本讓我覺得非常感傷，我想「蔡公投」在天之靈也一樣會落淚，覺得民進黨真正執政了，竟然沒有任何進步，也沒有任何勇氣去做你們對選民承諾的事情！所以我在這邊鄭重呼籲民進黨，實現你們對選民的承諾，讓真相大白！如果你們真的不敢做，也坦白告訴大家，你們沒有那個勇氣、沒有那個膽識！不要再畏首畏尾了！
尤其這一條是行政院擁有發動公投的權力，更是公投法所有條文裡面的萬惡之首、惡中之惡！過去每次談到「公投綁大選」，都是來自行政部門所發動。所以今天為了讓公投真正回歸到直接民權、還權於民，就應該讓行政院這隻黑手退出公投法，讓人民直接來作主。所以我主張公投門檻越低越好，讓人民來決定自己未來的一切，也學習自己該有的承擔，你敢投票，就要對未來所可能發生的任何事情都有承擔的勇氣，而不能只有嘴巴上喊了開心，卻沒有面對的勇氣。
我再次呼籲民進黨，在投票的最後一剎那，你還有悔改的機會，請不要鑄下大錯！請真正有勇氣面對公投法的真實本質。謝謝大家。

主席：
請蔣委員乃辛發言。

蔣委員乃辛：
（10 時 56 分）主席、各位同仁。選舉、罷免、創制、複決是人民直接的權利，過去人民只有選舉權和罷免權，沒有創制權和複決權，所以公民投票就是把創制權和複決權還給民眾。
我們都知道，過去所有重大政策一向都是行政單位制定的，除了行政院制定重大政策，民眾也可以透過創制權提出來。曾幾何時，這次修法竟然規定行政院對於第二條第二項第三款之事項認為有必要時，可以提案進行公民投票！第二條第二項第三款是什麼？是重大政策之創制和複決。我剛剛講過，重大政策的創制不是一向都是行政單位在做的嗎？他們為什麼還要再要求創制權呢？這是不可思議的事！所以，我們認為行政院不應該有公民投票的提案權。
至於複決權，則是行政院的重大政策或法案送到立法院通過以後，再交給民眾去複決；民眾認為有需要複決的時候再提出。行政院如果對立法院的決議有不同意見，認為窒礙難行的時候，可以依照憲法增修條文第三條走覆議的程序，如果立法院還維持原決議，行政院必須接受。這是憲法的規定、憲法的條文，憲法給行政和立法之間互相制衡、監督的權利。
如果今天給行政院複決權，讓行政院可以提案複決的話，立法院通過的案子，行政院就可以提出複決，請問立法院擺在哪裡？行政院可以不要走覆議的程序，直接訴諸民意嗎？這樣立法院就關門了嘛！立法院不用了嘛！如果我們今天表決通過的話，我覺得我們應該先通過立法院結束！民主的機制是責任政治，行政院提出重大政策、提出法案，就要負起責任，不能把這個責任丟給民眾，讓民眾來承擔你的責任，這是不合理的事情！所以我們堅決反對行政院有提案權，謝謝。

主席：
請劉委員櫂豪發言。

劉委員櫂豪：
（10 時 59 分）主席、各位同仁。首先我要回應一下陳學聖委員所說的，雖然我不清楚他海浪的比喻到底是在指什麼，不過我要說明，關於行政院有公民投票的提案權，現行法律就已經做了相關的規定，我們之所以在修訂的條文當中賦予行政院有公民投票的提案權，第一個是參照現行的法律，第二個是參照各國的立法例，也就是參照相當的國家公民投票的發動都由行政機關作為提案單位；第三，我們也希望賦予行政機關提案的權力，讓它在處理國家政策的重大事項時有另外一個選擇，能夠把這樣的事項交由公民來投票，作為我們政策或立法上的重要依據。
當然，有人會質疑我們賦予行政機關這樣的提案權會不會讓整個公民投票過於浮濫，所以我們在制度上的設計雖然賦予行政機關、行政院有提案權，但是它必須經過立法院的同意之後，才能把這個方案付諸公民投票。因此，我們在制度上的設計已經有做這樣的考量，絕對不會讓整個行政機關的提案過於浮濫。
另外，我們也從政治的現實做考量，當任何一個政黨掌有行政權的時候，我們相信它都會審慎地慎選其所發動公民投票的任何議案，絕對不會讓公民投票過於頻繁或浮濫，造成對自己的行政權產生挑戰的現象。
所以，本席在這裡呼籲朝野各政黨能夠支持我們民進黨所提的修正動議案，賦予行政機關公民投票的提案權，但是這個提案必須經過立法院的同意之後，才能夠付諸公民投票。感謝大家！

主席：
請張委員宏陸發言。

張委員宏陸：
（11 時 2 分）主席、各位同仁。學理上的公民投票是一種反映民意、避免代議士及專家的壟斷，並進一步監督民主發展的制度設計。選民絕對是他自身利益的最佳的判斷者，沒有人會比他自己更清楚自己的想法，所以我們今天修正公投法也是避免代議制度的不足，或代議制度裡面黨意與民意孰重孰輕的解決方式之一，我相信這也是今天我們修法的目的。
同樣地，行政機關對於重大政策也應該和人民一樣，有接受最新民意的支持或檢視的權利及機會，如此也可避免政治僵局的發生。尤其我國實施地方自治多年，我們可以看到，有時候中央和地方對一些重大政策有不同的見解，此時就可以透過第十四條的機制，由行政院提出公民投票的法案，獲得民意最新的支持及最新的看法。
尤其臺灣並非百分之百總統制的國家，也不是純粹內閣制的國家，我們往往會遇到很多政治上的僵局。舉例來說，如果今天的執政黨是國會裡面的少數黨，遇到要推行重要政策的時候，它如果沒有提出公民投票權的話，我覺得政治僵局就有可能因此而產生。
民進黨黨團修正動議條文第十四條規定，行政院認為有進行公民投票之必要者，得附具主文理由書，並經立法院同意，再交由主管機關辦理公民投票。其實由行政機關提出公民投票的做法在世界各國也都有實行，而且我們已經明定了須經立法院同意，所以我個人認為行政機關絕對不敢貿然地提出，它如果把不應該提出或是大大小小的事情都提出來，我相信對行政機關本身也不好。
綜上所述，為了我國特殊的政治體制，避免以後有可能政治僵局的產生，造成政局的動盪，所以本人支持民進黨修法的版本。謝謝各位！

主席：
請鄭委員寶清發言。

鄭委員寶清：
（11 時 5 分）主席、各位同仁。剛剛我們很高興聽到陳學聖委員說他參與了公投法的立法，其實我們知道，1991 年民進黨的前輩開始推行公投法，那一次有 5 萬人參加遊行，我擔任副總指揮；1999 年 4 月 20 日，我跟蔡同榮、賴清德在外面絕食 11 天；一直到 2003 年，這一段時間裡面，國民黨一而再、再而三地阻擋，甚至在立法院通過的時候，國民黨提出了非常高門檻的鳥籠公投，民進黨屈居少數，不得不妥協。
一路走來，我們很高興今天中午就要打破這個鳥籠公投了，公民投票的提案門檻即將由 9 萬4,000 人一次下降到 1,900 人，就像從撐竿跳的欄高降到小學生就可以跳過去的欄高一樣；更重要的是，公民投票連署的門檻也將從 5%降到 1.5%。這些都可以讓我們打開了公投法的鳥籠公投，把鳥籠公投徹底地摧毀，而在整個改變的過程當中，我們都一直主張把公民投票的權利還給人民。
今天民進黨的修正動議條文要讓行政院有公民投票的提案權，但是國民黨都沒有看到後半段，就是還需要經過立法院的同意。最重要的是，就像國民黨提到要尊重少數，當行政院是由少數黨在執政的時候，我們希望行政院有機會透過立法院的同意，把政策交由人民來投票，交由人民來解決兩岸之間的紛爭及僵局。我想這個案子就是讓行政與立法之間能夠得到仲裁，也讓少數的執政黨能夠有機會透過公投，讓人民來決定政策的存廢。當然，如果沒有通過，行政院要不要總辭，我想這是另外一個議題。此外，我們知道，行政院院長沒有辦法利用公投來對抗總統，基於現在的憲政體制，他只是總統的幕僚長。所以我們希望國民黨不要多慮，也支持這個案子，讓它順利通過，讓少數的執政黨能夠跟立法院形成讓公民裁決的機會。謝謝大家！

主席：
所有委員均已發言完畢。報告院會，現在要進行處理，表決順序為：一、修正動議條文；二、審查會條文。依序進行表決後，如果其中有任何一案通過，即不再處理其他案。

主席：
報告院會，作以下宣告：第十四條照民進黨黨團修正動議條文通過。