46 尼斯坎南（W. Niskanen）所提的官僚模型，其官僚追求之目標為：
(A)選票最大化
(B)社會福利最大化
(C)預算規模最大化
(D)最小獲勝聯盟（minimum winning coalition）

Niskanen的基本論點是，行政官僚試圖最大化其機關預算。此一命題的基本假設乃沿用經濟學的分析方法，即認為個人是效用最大化者（Utility-maximizer），而官僚正如同競爭市場中的消費者，追求其效用的最大，因此官僚基本上是自利的（self-interested），其行為在使預期利得最大。在私人部門，自利的動機使企業家追求利潤的極大化，而Niskanen認為官僚亦是理性自利的，在特定制度環境下，追求其效用的最大化。依Niskanen的分析，官僚的效用函數，包括下列的變數：薪資、福利津貼、公共聲譽、權力、受到照顧、機關產出、容易改變，以及容易管理等。換言之，官僚欲追求擴大其權力、薪資福利或聲譽的話，必然試圖擴大其機關之預算規模；另一方面，官僚為了獲得其下屬的支持與合作，也會極大化機關預算，因為預算規模愈大，將可提供更多的升遷機會與更多的工作保障給予員工。

Niskanen另一個主要的論點是，官僚不但勇於追求機關預算極大化，且其企圖多半能成功，如此又更強化官僚追求擴大機關預算規模的動機。此論點是建立在官僚機關與其出資者（Sponsors，即國會裡的政客）之間的雙邊獨佔（bilateral monopoly）之關係上：機關如同特定服務或產出的唯一供給者，它提供產出交換預算，而出資者如同獨買者。Niskanen認為官僚在整個預算過程中處於較有利的地位，出資者則處於被動的角色，其理由主要源自於「代理人問題」（agency problem）。首先，代議民主的政治體制下，官僚多半只須滿足政治上的出資者（political sponsors，如國會議員），而非最終的消費者（選民）。其次，出資者亦可透過利益交換的方式，從增加的預算中獲得好處，如此使得出資者並無太大的誘因去刻意阻止官僚增加預算。官僚易於達成擴大預算規模的企圖之另一重要原因是，官僚擁有服務或產品供給成本的充分資訊，而出資者卻缺乏這類資訊。

官僚有極大化機關預算規模的行為傾向，而此種行為又易於得逞，如此一來，造成的結果是，官僚可能會以過多的預算有效率地製造過多的產出；或者以過多的預算無效率地製造相對較少而剛好滿足出資者需求的產出。這兩種情況，都造成官僚機關比最適規模龐大，亦即所謂「浮華政府」（excess government）的現象。

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