19 美國聯邦政府中的災難管理專責組織為何？
(A)緊急事務管理局（Office of Emergency Management）
(B)國家安全委員會（National Security Council）
(C)聯邦緊急事務管理總署（Federal Emergency Management Agency）
(D)聯邦災害管理局（Federal Disaster Management Administration）

　美國聯邦政府為預防或應變各種自然及人為的災害，在1979年成立聯邦災難管理署 (Federal Emergency Management Agency, FEMA) ，由專責的機構負責災難預防與應變的工作。聯邦緊急事務管理署成立後，便與美國公共事務與行政學院聯合會(National Association of Schools of Public Affairs and Administration, NASPAA)展開合作，藉由學術社群培育與研究發表，逐漸使災難管理議題在公共行政領域中受到重視與討論，也讓學術研究與實務操作能夠盡可能地相互結合(Comfort, et.al.，2012)。

　　美國設立專責機構與積極發展學術社群的作法，一者顯示了災難管理課題的重要性，二者顯示了過去處理災變的技術思維，有其突破的必要性。所謂災難管理，即是一連串發展與執行「減災」(mitigation)、「預備」(preparedness)、「回應」(response)與「重建」(recovery)政策的過程(Petak，1985：3)。其意涵可分述如下：

　　一、減災(mitigation)：議定社會建康、安全與福利中可能存在的風險，並研擬減輕災害影響的計畫。

　　二、準備(preparedness)：發展緊急事務的應變規劃與訓練，包含確認關鍵物資的輸送、與回應單位的工作內容。

　　三、回應(response)：提供緊急事務的協助，即啟動搜索與救援，以減少二次受災的可能性。

　　四、重建(recovery)：在早期的重建階段，提供立即性的各項援助；並持續地挹注重建資源，直到社區機能回復正常。

　　上述四階段的災難管理工作，除了強調「事後」的應變處理，更重視「事前」的規劃與準備。因為一般的災防單位，如警察、消防員與軍隊，多負責災後的應變與處理，較未涉及災前的整體性規劃；即援救能力的提升、以及設備的更新，偏屬於技術性的災難應變思維。至於災難管理則傾向認為：「事前投資一塊錢在災難預防，可以減少事後花費兩塊錢在災難重建」(One dollar spent on mitigation saves two dollars in recovery)(Waugh &Streib，2006：135)，故事前的準備與事後處理具有同等的重要性；於此同時，我們在事前如何決定投注多少資源？將資源挹注在那個部門？以及由誰來進行協力與整合的工作？這些事前需規劃考量的問題，便形成災難管理的「政治(或行政)的」性格，使其不再只是技術性的救災行動。

　　在災難管理中，政府扮演著協調組織與資源整合、發展災難管理策略與規劃的核心角色，因為只有政府最具備應變災難的資源、技術能力與權威(authority)(Henstra，2010：237)。然而，即使政府擁有相對充沛的人力與資源，在規劃與執行災難管理的過程中，仍必須注意「內部」與「外部」組織整合的議題。在內部面向，包括政府機構間(中央與地方、地方與地方)信任與夥伴關係的建立，以強化回應與重建階段的政策執行效果(Kappucu, et.al.，2009：306)；在外部面向，則必須發展與非政府組織間的協力網絡，並整合不同價值取向的意見與行動策略(Waugh &Streib，2006：134)。因此，政府組織中災難管理者(Emergency Manager)的領導與協調能力，左右著政府災難管理成效與表現的好壞。

　　回顧我國政府的組織設計，可發現我國現階段並沒有針對災難管理成立專責的機構，但是就災難管理者的培育而言，似已存在我於國高階文官的訓練課程之中。進一步來說，我國對於災難的管控，仍趨向由多機關分工負責 ，例如SARS等疫病的控管，屬於衛生福利部的權責；核能安全屬於經濟及能源部與環境資源部 管轄範圍；地方上的災害則由警察與消防單位負責處理。因此，當特定災難發生時，我國傾向以臨時性的任務編組來負責執行救災工作，即「中央災害應變中心」 ；這樣的作法，意謂著權責機關的幕僚成員，皆需要具備相關的災難管理知識與能力，方能在各類危害產生時，積極落實各種組織協調與資源整合的工作。而針對高階幕僚所需的緊急應變與協調能力，目前我國高階文官的培訓制度裡，便將「危機管理」與「跨域協調」納入管理核心職能中。由於此二者皆與災難管理的內涵息息相關，可知我國高階人才的培訓項目，已具有災難管理的理念雛形。

　　然而，為提升我國政府組織災難管理的能力，增進政府災難預防與應變的效能，似可由人力資源的途徑作興革規劃。Siegel即認為欲落實災難管理，政府相關的專業人力便有再訓練(retraining)的必要(1985，116)，才能使政府人員理解災難管理的程序和概念，並具備相關的知識與技能。由Waugh與Streib的研究中，可進一步歸納幾項災難管理者應具備的領導技巧，作為我國人力培訓之參考，相關重點如下：

　　第一，政策選擇應由願景或策略思考產生，而非既有的層級節制與管理控制。

　　第二，具備一定的政治敏感度(political savvy)，並精通災難管理相關學科領域的知識。

　　第三，成為一個轉換型領導(transformational leader)，帶領部屬與組織一齊成長。

　　第四，定義組織的核心價值，以及組織的道德標準與競爭力。

　　由以上四點可知，災難管理面對的是一個充滿不確定性的政策系絡，故災難管理者除了要具備「技術性」的知識外，也需有「政治性」的整合協調能力，以及策略思考、轉換型領導等管理知能。此其中，政治性的整合協調能力，如回應民意、與媒體溝通，乃至於上鏡頭說明行銷…等，雖非救災直接工作，但在今日社會氣氛下卻更不容忽視；因為惟有良好的跨組織、跨領域的溝通能力，方能整合更多的人力與資源網絡，對災難進行通盤性地考量和管理。以近期我國總統提出政務官上電視辯護政策的想法為例，即顯示政治溝通能力的重要與需求：因為在政策行銷觀點下，透過電視媒體尋求廣泛的政策共識、或析論政策優劣利弊，仍是政府與民眾間意見整合的最便捷管道。所以，若災難發生時，災難管理者也應該妥善利用媒體工具，為後續救災、重建與防災規劃進行倡議與宣導。

　　總而言之，未來我國欲提升災難應變的速度、強化災難管理的功能，或可從人力發展角度進行規劃，在高階文官團隊中培訓更多具備前述特性的災難管理者或整合者，讓組織間運作配合的協調程度提高，並凝聚各方對災變處理的價值共識。

參考書目

Comfort, L. K., Waugh Jr., W. L., Cigler, B. A. (2012), “Emergency Management Research and Practice in Public Administration: Emergence, Evolution, Expansion, and Future Directions”, Public Administration Review, 72(4): 539-549.

Henstra, D. (2010), “Evaluating Local Government Emergency Management Programs: What Framework Should Public Managers Adopt?”,Public Administration Review , 70(2): 236-246.

Kapucu, M., Augustin, M. E., Garayev, V. (2009), “Interstate Partnerships in Emergency Management: Emergency Management Assistance Compact in Response to Catastrophic Disasters”, Public Administration Review, 69(2): 297-313.

Petak, W. J. (1985), “Emergency Management: A Challenge for Public Administration”, Public Administration Review, 45: Special Issue: Emergency Management: A Challenge for Public Administration: 3-7.

Siegel, G. B. (1985), “Human Resource Development for Emergency Management”, Public Administration Review, 45, Special Issue: Emergency Management: A Challenge for Public Administration: 107-117.

Waugh Jr., W. L., Streib, G. (2006), “Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management”, Public Administration Review, 66, Special Issue: Collaborative Public Management: 131-140.