申論題

(一)

1.固有權說:固有權說認為地方團體之自治權，係固有之權利，與個人權利之天賦一般，地方團體的存在較統一國家以前既已存在。

2.承認說:此說認為地方自治團體之法律人格，係由國家所承認，地方自治團體內涵之地方立法權、人事權、組織權、財政權，均在國家承認之前提下才有存在之餘地。自治權是國家所賦予，並非自治團體所固有。

3.人民主權說:日本於二次世界大戰後之地方自治法，重新創設「直接請求制度」，其內容包含: (1)條例的制度改廢請求 (2)事務的監察請求 (3)議會的解散請求 (4)對議員議長及主要公務員之解職請求 並加入直接參政，以填補代表民主制之欠缺，以住民之意思，直接決定地方重要的事項。

4.制度保障說:主張因歷史緣故而形成的各種公法制度，例如私有財產制度、地方自治、大學自治、婚姻制度等，當作憲法上的制度加以保障，透過憲法位階的保障，以避免制度的本質內容受到立法者的侵害。

(二)實務見解:釋字第498號解釋

地方自治為憲法所保障之制度，基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關與地方立法機關，其首長與民意代表皆由自治區內人民依法選舉產生，分別綜理地方自知團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理之自治事項、委辦事項，依法僅得按其性質為適法或適當之監督。地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予尊重。

地方自治泛指特定的區域內由特定的居民組成自治團體，

內設行政機關、立法機關，在法律的授權或國家的監督下，

以區域內的自治財政、民選公職人員，辦理其地方上的事務。

就地方自治的本質分成四項，茲說明如下。

(一)四項本質：

1.固有權說：

  乃指地方自治係固有之權利，且先於憲法、國家的存在，

  因此憲法對地方自治只有確定的意義，除保障地方自治權之外，

  亦減少國家對自治團體的過度干涉。

2.承認說：

  乃指地方自治團體的法律人格係基於國家承認才存在。

  進言之，自治權是國家所賦予，非地方自治團體所固有，

  國家可因現況而進行承認與否的調整。

3.人民主權說：

  國家與地方自治團體的存在均以保障人權為目的，

  故地方自治係不可或缺的制度，

  凡屬人權保障的事項，不論法律有無依據，地方自治團體均可處理。

4.制度保障說：

  乃指地方制度為憲法所保障的制度，

  地方自治團體對於地方上的事務，

  得依自己的意思實施自治之權，

  國家機關應予以尊重。

(二)我國採用制度保障說：

1.依大法官釋字第498號指出，地方自治為憲法所保障之制度，

   並說明憲法賦予地方自治團體擁有自治行政權及地方立法權。

2.依大法官釋字第527號指出，地方自治團體在受憲法及法律規範前提下，

   享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。

3.依大法官釋字第550號指出，地方自治團體受到憲法制度保障，

   其施政所需之經費乃涉及財政自主權事項，固有法律保留原則之適用。

綜上所述，地方自治具有固有權說，承認說、人民主權說、制度保障說等本質，

而我國採取的為制度保障說，並於大法官釋憲第498、527、550號等，均有詳細說明。

地方自治之保障雖為近代普世價值，但就地方自治權自何而來，又是否有其限制或界限，學界有「固有權說」、「承認說」、「人民主權說」、「制度保障說」之不同看法。茲就題意，分段論述說明如下： (一)地方自治本質學說之內涵： 1.固有權說：又稱獨立說、固有權利說，主張自治權乃是地方固有的權利，而非來自於國家的賦予，符合地域共同體先於國 家而存在之歷史事實。認為地方具有不可剝奪的自治權，對地方自治的保障最為優越。 2.承認說：又稱委任說、傳來說、國家授與說，此說認為基於主權國家理論，地方之法人格、區域與權能，係由國家所賦予，並非地方所固有，此種說法較能解釋各國歷史經驗，與近代各國法制現實相符。 3.人民主權說：此說係日本於二次大戰後，因面臨工業發展、衛生環保等問題所提出，認為基於保障人權，地方在原則上有權自主行政，而在住民自治的場合，基於人民主權的要求，各種直接民主以及住民參加等制度，應給予更積極的保障，其在權限分配上，更主張地方優先、上升分配。 4.制度保障說：此說創始於德國威瑪法時代，成為德國戰後公法學界的通說，認為地方自治權來自國家之承認，但主張國家即使依法令亦不得隨便侵害地方自治之核心，亦即地方自治之本質為憲法所保障之制度，用以防止立法機關以法律或行政機關以命令，任意侵害地方自治團體權限。 (二)我國實務上對地方自治本質之見解係採制度保障說： 依我國大法官會議解釋第498、550、553 號之見解，我國係採制度性保障說，舉例說明如下： 1.依釋字第498 號解釋：地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。 2.依釋字第550 號解釋：地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。 3.依釋字第553 號解釋：台北市為憲法第118 條所保障實施地方自治之團體，行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定，涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分。台北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，為確保地方自治團體之自治功能，該爭議之解 決，自應循行政爭訟程序處理。 我國大法官對「制度性保障說」之肯認，確實值得喝采，但制度本質的核心領域為何，存在無法明確界定之障礙，容易導致中央任意侵害地方自治之核心領域，相關制度設計、法規配套，宜求完整，以免造成地方權限為中央吸取的空洞化危機。

解題大綱：

前言：地方自治的意涵

（一）地方自治本質之學說
           1.固有權說               (1)法國中世紀便有都市自治權之產生，法國大革命時首先倡導「地方權」，1789年後加以法制化
              (2)固有權說認為，地方團體的存在先於國家，其權力（自治權）如個人權力之天賦一般，憲法與
                   法律對地方自治權僅是確認意義，並無創設效果。
           2.承認說
              地方自治團體的權力（立法權、人事權、組織權、財政權...等），係由國家所承認（委任），並
              非地方自治團體所固有，但此說對地方自治團體權限之保障十分薄弱，早為各國所不採。
           3.制度保障說
              (1)創始於德國威瑪憲法時代，並成為德國及日本之通說。所謂制度是指「被形成，被加以組織，
                  而是有公法性格之制度」，因此制度保障說意指透過憲法位階的保障，避免「制度」本質內容受
                  到立法者侵害。
              (2)一般而言，可將地方自治制度性保障分層三個層次：制度性法律主權之保障，為國家組織之建構
                   原則、客觀法制度之保障，確保地方自治團體在自我負責下處理地方事務、谷關法律地位之保障。
           4.人民主權說
              (1)日本於1999年通過「地方分權法」，並於2000年4月施行。
              (2)將中央集權化轉為地方分權制度，國家與地方自治團體二者調整為對等合作關係，擴大地方之自主性。

（二）我國實務乃採憲法制度性保障說
           1.釋字498解釋：地方自治為憲法所保障之制度。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、
              委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律的保障範圍內
              ，享有自主與獨立的地位，國家機關應予以尊重。
           2.釋字550解釋：
              (1)地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項。故有法律保留原則適用。
              (2)法律實施區由地方負擔經費者，制定過程中應與地方政府充分參與。
           3.釋字553解釋：台北市為憲法第118條所保障實施地方自治之團體。

地方自治本質學說內涵： 一、固有權說：主張自治權是地方固有權利，並非來自國家賦予，認為地方具有不可剝奪的自治權，對地方自治保障最為優越。 二、承認說：認為地方自治團體之法人格、區域、權能，係國家所賦予，並非地方自治團體所固有。 三、制度性保障說：認為地方自治權來自國家承認，但主張國家雖依法令，仍不得任意侵害地方自治之核心，及地方自治之本質係由憲法所保障之制度。 四、人民主權說：認為住民之意思，直接決定地方重要事務，自治權乃經由人民所賦予，國家與地方調整為對等合作關係。 我國實務上採制度性保障說，下列舉列說明之 1.地方自治為憲法所保障，地方首長與民意代表均自治區域內人民依法選出分別綜理行政與立法事務，並有權責制衡關係。 2.其施政所需經費，涉及財政自主權，固有法律保留之適用，基於不侵害其核心情形下，即國家整體施政需要下，對地方負有協力義務。 我國對制度性保障之肯認，確值得喝采，但制度本質核心為何，存在無法界定之障礙，導致中央得任意侵害地方之核心，相關制度設計、法規配套宜求完整，以免造成地方權限為中央吸取。