申論題

壹、前言 基層官僚理論係由Lipsky 所提倡，主要在強調基層行政人員在政策制訂及執行上的重要性。事實上，教育組織亦屬基層官僚結構，是以，教育基層行政人員自然會受其影響，因此教育政策或改革成功與否和教育基層行政人員大有關連。 貳、Lipsky 基層官僚理論(Street-level Bureaucrats)的意涵： 所謂基層官僚又稱為基層行政人員或第一線行政人員，係指在行政體系中與民眾接觸的第一線行政人員，如警察、消防員、教師、社會工作者等。他們的工作相當複雜且困難，並站在公務體系最前端面臨著廣泛與不確定的問題及情況，同時必須面對民眾的壓力因而常有過度負荷的情況，然而在這樣艱辛情形下，基層行政人員是被期待同時滿足組織、社群與廣泛的社會目標。因此，其執行意願、態度、作法等，均影響政策的執行成效。 參、學校基層行政人員的運作特性 學校具有科層結構的性質，但除高等教育與少數私立學校外，義務教育體制下的教師及行政人員必須無選擇面對顧客(學生)。學校基層行政人員的運作特性： (一)基層官僚機構所面對的是大量的工作負荷，其運作往往與理想相差甚遠。 (二)基層官僚機構所服務的顧客，基本上沒有選擇的權力。 (三)基層官僚體系雖位居底層，但對所服務之顧客生活影響甚大。 因為基層官僚機構一再為人所抨擊，顧客(家長)試圖立法或以民間利益團體的壓力，使其運作能夠自動化、標準化與正式化，以減少基層人員自我主張的機會與權限。 肆、基層官僚理論對於教育行政規劃與政策制定之啟示 Lipsky認為，基層行政人員的自主性、裁量權的運用與民眾互動頻繁，基層行政人員行為的總和等於整個行政機關的行為。因此，基層行政人員無異是實質上決策的制定者。基本上來說，基層行政人員在公共服務上扮演以下的角色： (一)影響民眾對政府施政範圍與內容的認知。 (二)具有認定公共服務或懲罰的資格。 (三)所施行的舉措影響民眾對政府的觀感。 現今教育行政規劃與政策制定均強調科學、本位，重視專業分析等導向，但如若忽視基層行政人員的想法及作為，將會使得許多充滿理想的教育政策或改革成為口號，並使之煙消雲散。 一、改進教育行政或教育政策的規劃與制定 為利教育行政或教育政策的規劃與制定，並確保政策執行妥當無虞，更應從基層行政人員方面著手，方可有助於改進政策缺失，並提昇政策執行成效。 (一)減少面對顧客的數量：倘顧客數量大過於基層行政人員所能負荷，自然無法提供顧客優質的服務，同時也無暇在於研擬周延教育行政或教育政策上。 (二)利用科技處理各項資料的蒐集與分類：基層行政人員因位於組織底層，除面對顧客需求，同時也還要面對上級指導及所交辦的事務，工作負荷量之重可見一般。若能強化基層行政人員資訊科技能力，以利快速處理各類資訊，除可節省多餘時間，更可有效提昇工作效率外，自然對於教育行政或教育政策的規劃與制定之專業性及客觀性提昇大有裨益。 (三)上級行政人員對基層行政人員應予以信任並勇於授能（Empowerment）：欲提高基層行政人員工作成效，且強化教育行政或教育政策的規劃與制定的有效性。首先要充分信任基層行政人員，且授權基層行政人員，令其勇於任事；再者透過參與決策或進修研習等方式，提高成員工作能力，使其能承擔起重責大任。 (四)應提高基層行政人員對於政策執行的順服度：除了應有良好的獎勵與懲罰機制外最好在政策制訂階段就能提供參與表達意見的機會，而在正式執行前，亦應透過有效的溝通，使彼此能充分瞭解政策方案的內含與執行方法等，若能如此方可提高基層行政人員對於政策執行的順服度，相信對於日後教育行政或教育政策的執行更加順遂無虞。 伍、結語 基層官僚理論主要是要上級行政人員能多多聽取底層行政人員的心聲，並給予適切的獎勵及懲罰機制，有效激勵基層行政人員以提高對於政策執行的成效。特別是，目前正如火如荼進行教育改革，各項改革政策如無基層行政人有所完整的知曉，自然無法支持，更遑論勇於任事，教育改革政策執行自然不力。 ●本資料改編自：教育趨勢導報第30期 九十七年高考教育行政考題 撰文◎李謙、彭傑